Библиотека Михаила Грачева

	предыдущая		следующая
		оглавление

Общая и прикладная политология: Учебное пособие

Под общей редакцией В.И. Жукова, Б.И. Краснова

Результаты выборов в органы политической власти в значительной мере определяются уровнем политических сил партий, блоков, организаций, отдельных кандидатов, отражающих интересы определенных социальных групп. Но не в меньшей степени результаты зависят и от того как функционирует избирательная система в обществе:

• в какой мере она способна эффективно трансформировать социальные потребности избирателей в деятельность органов государственной власти;

• насколько эта система надежна, т.е. в какой степени ее функционирование не зависит от действий отдельных наделенных властными полномочиями лиц и институтов;

• насколько эта система экономична: соответствуют ли материальные и организационные затраты полученным в результате выборов социальным и политическим результатам.

Демократические выборы в органы политической власти в современном обществе представляют собой крупное социально-политическое мероприятие, основная цель которого – легитимное воспроизводство отношений общественного представительства в системе государственного руководства и управления как и любое мероприятие, в работе которого принимает участие большое [c.865] число людей, выполняющих различные функции, выборы требуют определенного набора согласованных по времени и месту проведения политических, правовых и организационных действий, другими словами – избирательных технологий.

В современной политологии понятие “избирательная технология” сравнительно новое и, как правило, связанное с организацией и проведением демократических. выборов, но не следует забывать, что и авторитарные политические режимы, использующие выборы как ширму для сокрытия истинных механизмов формирования властных структур, тоже нуждались в специфических “избирательных технологиях” Поскольку целевая функция квазидемократических выборов сводилась с одной стороны к жесткой номенклатурной системе рекрутирования властной элиты, a c другой стороны, нуждалась в демонстрации активной всенародной поддержки существующего режима, то и “избирательные технологии”, отличавшиеся сложностью и изощренностью, должны были включать в себя соответствующие скрытые от населения действия и одновременно мероприятия по широкой мобилизации избирателей

При демократических режимах избирательные технологии призваны обеспечить важнейшую область взаимодействия гражданского общества и государства – передачу властных полномочий представителям общества посредством процедуры выборов. В результате целенаправленной политической деятельности достигается результат для государства – обеспечение правовых норм при организации и проведении избирательной кампании, для общества – наиболее полная реализация социальных функции выборов; для кандидатов – осуществить в равной борьбе с политическими конкурентами свое право представлять жителей своего округа в государственных органах. При этом избирательные технологии не могут не учитывать объективных условий проведения выборов: правового пространства, практики избирательных кампаний, национально-политических традиций, организационных и материальных возможностей государства.

Избирательные кампании, независимо от типа выборов, имеют одинаковые основные этапы, границы которых [c.866] определены типичными политическими событиями (см. схему 1)

После объявления о проведении выборов осуществляется выдвижение кандидатов, этот период заканчивается регистрацией кандидатов избирательной комиссией

Затем следует период предвыборной борьбы, который заканчивается голосованием Голосование может проводиться в один или несколько туров После голосования наступает период подведения итогов выборов и включение избранного представителя в активную деятельность в рамках органа власти.

Схема 1. Основные этапы избирательной кампании

Политическое событие – избирательная кампания, проводимая на любом уровне государственного устройства (общенациональном, региональном, местном) как в органы законодательной, так и исполнительной власти, имеет типичный состав участников этого события (см. схему 2). [c.867]

Схема 2. Участники избирательной кампании

Центральные действующие лица в избирательной кампании:

– кандидаты в органы власти, которые могут выдвигаться различными социально-политическими силами в соответствии с избирательным законодательством. В Российской Федерации право выдвижения кандидатов предоставляется политическим партиям и движениям, и в других избирательных мероприятиях; общественным организациям, группам избирателей, собравшим определенное количество подписей в поддержку кандидата или партийного списка.

Кандидаты в органы власти прямо или через помощников создают свою команду. Как правило, в ее состав входят следующие участники избирательной кампании.

– доверенные лица, основная функция которых состоит в том, чтобы расширить представительские [c.868] возможности кандидата в избирательной среде, встречаясь с избирателями, говоря от имени кандидата.

– группа поддержки кандидата, задача которой состоит в том, чтобы создать необходимый социально-психологический настрой при встречах избирателей с кандидатами, при проведении дебатов между кандидатами и в других избирательных мероприятиях;

– агитаторы – особая группа членов команды, собравшим определенное количество подписей в поддержку которые должны сделать доступными для избирателей предвыборную программу и имидж кандидата;

– члены команды, осуществляющие связь со средствами массовой информации. Обеспечиваемый законом доступ кандидатов к СМИ может иметь различную эффективность в зависимости от профессионализма этих членов команды.

В команду кандидатов можно с определенной долей условности включить спонсоров, оказывающих материальную поддержку кандидатам в надежде реализации через них своих интересов. В нее также могут входить |представители партий, движений и частные лица -добровольцы, поддерживающие кандидата. Очень важным звеном команды кандидата в органы власти является группа социально-политической поддержки, функции которой заключаются в получении необходимой для кандидата объективной информации. Практика избирательных кампаний показывает, что без эффективной работы команды, как правило, при всех благоприятных условиях претензии кандидата на победу нереальны. Решающим участником выборов являются избиратели – люди, проживающие на территории избирательного округа и обладающие правом голоса. От их выбора зависит результат кампании.

И, наконец, проведение выборов обеспечивается государственными структурами – избирательными комиссиями, органами власти, судами, роль которых заключается в создании организационно-правовой инфраструктуры избирательной кампании: соблюдение законности и организация регистрации кандидатов, “нарезка” избирательных округов и избирательных участков, оповещение избирателей о проводимых выборах, организация проведения выборов, слежение за соблюдением правовых [c.869] норм при выборах, подведение их итогов, а также извещение избирателей о результате выборов.

Рассматривая участие в выборах с позиции кандидата, можно выделить предпринимаемый им и его командой ряд конкретных шагов, составляющих процедуру избирательной кампании (см. схему 3).

Схема 3. Процедура избирательной кампании кандидата [c.870]

Для серьезного политика немыслимо вступление в предвыборную борьбу без анализа как потребностей избирателей, так и своих возможностей. Стоит, правда, отметить, что не всегда целью участия кандидатов в выборах является победа Для некоторых кандидатов участие в избирательных кампаниях представляет собой проверку своих программ, инициатив, личных качеств, получение известности и т.д. В связи с этим задачи кандидатов и их избирательные стратегии могут в существенной степени отличаться друг от друга.

Демократические выборы в нашей стране имеют сравнительно небольшую историю, а привлечение к их обеспечению специалистов – политологов и социологов пока скорее исключение, чем правило. В то же время очевидно, что процедура избирательной кампании на всех ее этапах не может быть оптимально реализована без получения точной информации и, в первую очередь, информации о главном объекте внимания кандидатов – об избирателях. Эта информация получается в результате исследования социально-политических характеристик электората. [c.871]

Для того, чтобы выборы проходили в соответствии с демократическими принципами в рамках существующего законодательства и могли в полной мере выполнять свои социальные функции, необходимы организационно-правовые условия, осуществляемые государством и специальными государственно-общественными органами избирательными комиссиями направленные на обеспечение как пассивного, так и активного избирательных прав. Эти условия, создающие избирательную инфраструктуру – своеобразную организационно-правовую “оболочку” избирательной кампании, создаются с помощью внешних избирательных технологий.

Рассмотрим некоторые из них.

Правовой основой для создания избирательной инфраструктуры является избирательное законодательство. Оно определяет права и обязанности всех участников избирательного процесса и создает нормативную базу демократических выборов. Для демократических государств [c.871] основой избирательного законодательства являются международные нормы демократических выборов. Учитывая основополагающий характер этих норм, рассмотрим их подробнее.

Среди норм (принципов и стандартов) международного права в области избирательного права первой является Всемирная декларация прав человека, утвержденная Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 года В ней записано, что “каждый человек имеет право принимать участие в управлении своей страной непосредственно или посредством свободно избранных представителей Воля народа должна быть основой власти правительства, эта воля должна находить свое выражение в периодических и нефальсифицированных выборах, которые должны проводиться при всеобщем и равном избирательном праве путем тайного голосования или же посредством других равнозначных форм, обеспечивающих свободу голосования”.

В 1966 году был принят Международный пакт о гражданских и политических правах, провозглашающий право каждого гражданина “голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, проводимых на основе всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей”.

В июне 1990 года был принят Документ копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ, в котором говорится, “что воля народа выражаемая свободно и честно в ходе периодических подлинных выборов, является основой власти и законности любого правительства”

“Для того, чтобы воля народа служила основой власти правительства, государства участники:

– проводят свободные выборы с разумной периодичностью, как это установлено законом,

– допускают, чтобы все мандаты по крайней мере в одной палате национального законодательного органа были объектом свободной состязательности кандидатов в ходе всенародных выборов;

– гарантируют взрослым гражданам всеобщее и равное избирательное право; [c.872]

– обеспечивают, чтобы голосование проводилось тайно или применялась равноценная процедура свободного голосования и чтобы подсчет голосов и сообщения о нем были честными, а официальные результаты были опубликованы;

– обеспечивают, чтобы не устраивались какие-либо юридические или административные барьеры для беспрепятственного доступа к средствам массовой информации на недискриминационной основе для всех политических группировок иди отдельных лиц, желающих принять участие в избирательном процессе;

– обеспечивают, чтобы кандидаты, получившие необходимое число голосов, определенное законом, надлежащим образом вступали в должность и могли оставаться в должности до истечения срока своих полномочий или до их прекращения иным образом, который регулируется законом в соответствии с демократическими парламентскими и конституционными процедурами “.

“…присутствие наблюдателей, как иностранных, так и национальных, может повысить авторитетность избирательного процесса для государств, в которых проводятся выборы”.

26 марта 1994 года Совет Межпарламентского Союза, объединяющий парламенты 129 государств, принял Декларацию о критериях свободных и справедливых выборов. В них подтверждены предыдущие документы и определено, что “государства должны:

– установить действенную, беспристрастную и недискриминационную процедуру регистрации избирателей,

– способствовать становлению и свободной деятельности политических партий, регулировать, по возможности финансирование политических партий и избирательных кампаний, обеспечивать разделение партии и государства, устанавливать равные условия для соперничества в ходе выборов;

– принимать национальные программы гражданского образования, обеспечивать условия для ознакомления с избирательными процедурами и правилами”

Во время выборов государство и его органы обязаны обеспечивать: [c.873]

“– свободу передвижения, собраний, объединений и выражения мнений, особенно во время политических собраний и митингов;

• такие условия, когда при голосовании исключается подкуп или другие противозаконные действия, сохраняется безопасность и целостность процесса голосования, а подсчет голосов проводится подготовленным персоналом и может быть введен на монитор и подвергнут беспристрастной проверке;

• чтобы случаи нарушения прав человека и жалобы, относящиеся к избирательному процессу, рассматривались быстро и эффективно во временных рамках избирательного процесса такими независимыми и беспристрастными органами, как избирательные комиссии или суды”.

Избирательное законодательство различных государств должно соответствовать международным правовым нормам. При этом страны сами определяют

• избирательную систему. Так, в России при выборах Государственной думы начиная с 1993 года используется смешанная избирательная система, при которой 225 депутатских мандатов получают кандидаты, одержавшие победу в мажоритарных округах, и еще 225 получают кандидаты, включенные в партийные списки в соответствии с пропорциональной системой представительства;

• структуру представительного органа власти. В России представительный и законодательный орган власти – Федеральное Собрание состоит из двух палат. Нижняя палата – Государственная Дума избирается по принципу описанному выше, а верхняя – Совет Федерации формируется из руководителей органов исполнительной и законодательной власти субъектов Федерации;

• структуру и порядок выборов органов местного самоуправления;

• систему вотирования при выборах представителей в различные органы власти;

• систему контроля и меры ответственности за нарушение избирательного законодательства.

В международной практике используются различные методы организации и администрирования выборов.

• Правительственный подход к организации выборов характерен, например, для Германии. Ответственность за [c.874] проведение выборов лежит на государственных органах (Министерстве внутренних дел). Должностные лица для работы на избирательных участках назначаются из числа госслужащих. Этот способ формирования структуры избирательных комиссий имеет то преимущество, что выборами занимаются профессионалы, не требующие дополнительной подготовки и обучения. В то же время их принадлежность к исполнительной ветви власти может поставить под сомнение независимость избирательных комиссий.

• Судебный подход является разновидностью правительственного подхода. Например, в Пакистане Центральная избирательная комиссия состоит из трех судей, назначаемых Президентом из верховных судебных органов. В Румынии с помощью жребия определяется из членов Верховного Суда семь представителей в Центральную избирательную комиссию.

• Многопартийный подход состоит в том, чтобы все заинтересованные партии назначали своих представителей в Центральную избирательную комиссию. Этот подход может вызвать, во-первых, чрезмерное количество членов комиссии, во-вторых, не гарантирует профессионализма в ее составе.

• Экспертный подход предполагает назначение в состав Центральной избирательной комиссии с согласия всех социально-политических сил экспертов, имеющих соответствующий опыт и известны своей независимостью.

В создании избирательной инфраструктуры в России участвуют все ветви власти. Законодательные органы власти разрабатывают нормативную базу избирательных кампаний. (В 1993 году выборы в Федеральное Собрание России проводились в соответствии с Положениями, изданными президентом). Органы исполнительной власти осуществляют материально-финансовое обеспечение избирательных кампаний, подготавливают списки избирателей и предложения по “нарезке” избирательных округов Судебные органы рассматривают споры, возникающие в ходе избирательных кампаний. Важная информационно-пропагандистская роль принадлежит и “четвертой власти” – средствам массовой информации. Но ключевую роль в создании избирательной инфраструктуре России занимают специальные государственно-общественные органы власти избирательные комиссии. Сегодня можно говорить [c.875] о сложившейся системе избирательных комиссий, состоящей из Центральной избирательной комиссии и периферийных избирательных комиссий.

Выборы 1995 года происходили в обстановке апробирования новой структуры избирательных комиссий. Основные отличительные черты этой структуры заключались в новой схеме образования комиссий, в создании дополнительных звеньев и в законодательном обеспечении прав и обязанностей избирательных комиссий.

Если ЦИК на выборах 1993 года формировалась из 20 человек, причем председателя и заместителя назначал Президент, а кандидаты в члены ЦИК предлагались органами законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации, то в 1995 году ЦИК состояла из 15 человек, 5 из которых назначались Президентом, 5 – Советом Федерации и 5 – Госдумой. Председатель избирался из членов комиссии тайным голосованием.

В состав ЦИК с правом совещательного голоса могли входить представители партий и объединений зарегистрировавшие свои федеральные списки кандидатов в депутаты Госдумы и кандидатов в президенты России. Таким образом ЦИК РФ при своем формировании сочетает экспертный и многопартийный подходы с преимуществом первого.

Периферийная структура избирательных комиссий включает в себя:

• Избирательные комиссии субъектов Федерации;

• Окружные нзбирательные комиссии;

• Территориальные (районные и городские);

• Участковые избирательные комиссии.

Несомненно, новая структура избирательных комиссий показала более высокую эффективность, чем прежняя, значительно качественнее происходил подсчет голосов, меньше было жалоб на нарушения.

Основная функция избирательных комиссий – обеспечить своевременную ротацию политической элиты и своевременную передачу власти вновь избранным представителям. Этому способствует положение о том, что в случае необъявления выборов в федеральные органы власти президентом, их назначает ЦИК.

Система избирательных комиссий является инструментом гражданского общества, предназначенного для [c.876] выполнения этих важнейших функций, несмотря на различные подходы к ее формированию в разных государствах. Напомним, что в СССР избирательные комиссии избирались, тем не менее выполняли по сути государственную функцию – организации формального закрепления заранее избранных кандидатов в органы власти. При этом функции избирательных комиссий были чисто техническими.

В современной России система избирательных комиссий занимает промежуточное общественно-государственное положение. С одной стороны, значительное количество членов избирательных комиссий, работающих на непостоянной основе, участие в работе представителей от избирательных объединений и кандидатов говорят об общественном характере. С другой стороны – формирование комиссий государственными органами, государственное финансирование их деятельности, государственная защищенность членов комиссий свидетельствуют о государственном характере этого органа. Кроме того избирательные комиссии обладают широкими властными полномочиями. Их решения, касающиеся выборов, носят обязательный характер для всех органов государственной власти и местного самоуправления. Более того, избирательные комиссии верхнего уровня имеют право принятия инструкций и положений нормативного характера, т.е. они выполняют функцию нормотворчества.

Таким образом, в созданной системе избирательных комиссий образовано важное звено политической системы современной России, обеспечивающее создание отношений политического представительства.

К внешним избирательным технологиям относится формирование пространственной инфраструктуры выборов – административно-территориальных единиц: избирательных округов и избирательных участков. Избирательные округа представляют собой территориально– поселенческие образования, от которых избираются представители в органы власти. Например, для избрания депутатов Госдумы создаются два вида избирательных округов:

• одномандатные избирательные округа для выборов по мажоритарной системе. Вся территория России разбивается на 225 округов, от каждого из которых избирается [c.877] один депутат. Регистрацию кандидатов в одномандатных округах осуществляют окружные избирательные комиссии.

• федеральный избирательный округ для выборов по пропорциональной избирательной системе. Им является вся территория России. По этому округу избирается 225 депутатов в составе списков партий, избирательных объединений и блоков. Регистрацию партийных списков производит Центральная из6ирательная комиссия.

Избирательный участок – первичная территориальная единица при проведении выборов. Он охватывает часть территории населенных пунктов, весь населенный пункт или несколько близко расположенных населенных пунктов. На избирательных участках производится составление списков избирателей, организуется информирование избирателей о месте и времени голосования, организуется голосование Я производится подсчет голосов. В России избирательный участок, как правило, довольно стабильное территориальное образование, созданное с учетом следующих требований:

• численность избирателей на участке не более 3000;

• на участках соблюдено административно-территориальное деление субъектов Федерации;

Избирательные участки создаются внутри избирательных округов и не могут пересекать их границы. При этом в зависимости от уровня выборов в состав округов могут входить различное число избирательных участков.

Одним из принципиальных элементов избирательной инфраструктуры является финансирование избирательных кампаний. Современное законодательство западных стран исходит из принципа множественности субъектов финансирования избирательных кампаний. Например, согласно федеральному законодательству США существует пять источников, которые можно использовать кандидатам для финансирования выборов:

• казна США (для кандидатов в Президенты);

• пожертвования отдельных граждан;

• пожертвования политических партий;

• пожертвования комитетов политических действий;

• собственные средства кандидатов. [c.878]

В европейских странах как правило сочетается государственное и негосударственное финансирование избирательных кампаний. Во Франции государство принимает на себя расходы связанные с организацией и деятельностью комиссий, а кандидатам, получившим не менее 5% голосов, возмещаются расходы, затраченные на проведение агитации.

До 1993 года выборы в органы власти в России полностью финансировались за счет государства. Например, расходы при проведении выборов в РСФСР в 1990 году складывались следующим образом:

• расходы избирательных комиссий;

• расходы на заработную плату и командировки кандидатам и доверенным лицам.

Другие источники финансирования были законодательно запрещены; хотя, на предвыборную агитацию кандидатов уже начиная с выборов 1989 года затрачивались значительные средства предприятий и организаций, а так же личные средства кандидатов. В условиях нарождающегося политического рынка в России, возникала естественная необходимость кандидатов самостоятельно распоряжаться средствами, расходуемыми на свои избирательные кампании. Таким образом, избирательная практика входила в противоречие с законодательством.

Финансирование выборов в 1993 году было проведено по принципиально новой для России системе, предусматривающей сочетание государственных и негосударственных источников. При этом была учтена практика преодоления негативных тенденций, получивших распространение практически во всех парламентских демократиях. Речь идет о воспрепятствовании политической коррупции посредством государственного субсидирования деятельности партий и ограничение их собственных избирательных фондов и источников их образующих.

“Авральный” характер избирательной кампании 1993 года сказался и на организации финансирования: лишь за месяц до выборов были опубликованы нормативные документы регламентирующие избирательное финансирование. Физическим лицам было разрешено перечислять в фонд кандидата и избирательного объединения не более 20 и 30 кратного минимального размера заработной платы. Физические лица могли “жертвовать” до [c.879] 200 минимальных размеров кандидатам и до 20000 – избирательным объединениям. Очевидно трудно найти рациональное объяснение этим цифрам, хотя уже здесь просматриваются преимущества для финансирования избирательных кампаний партийным объединениям по сравнению с кандидатами от одномандатных округов. При этом кандидаты “десантируемые” из избирательных списков в одномандатные округа имели возможность получать финансирование и через фонд кандидата и через фонд избирательного объединения.

В дальнейшем, благодаря совершенствованию избирательного законодательства эти недостатки были устранены. Для создания избирательной инфраструктуры применялось государственное финансирование, а для внутренних избирательных технологий – смешанное.

Глава LIV.

1. Авакян С. Выборы-95 в Государственную Думу России. М., 1995.

2. Зотова З.М. Выборы в России: взгляд политолога. М., 1996.

3. Избирательные кампании: подготовка, организация, проведение. Методическое пособие. Редактор-составитель: проф. Комаровский B.C. M.: РАГС, 1995.

4. Россия: партии, выборы, власть. Под ред. Краснова В.Н. М., 1996. 552 с.

5. Размещение депутатов Государственной Думы в зале заседаний. / Россия: партии, выборы, власть. Под ред. Краснова В.Н. М., 1995.

6. Васютин Ю.С., Годунов A.B. Региональные технологии избирательной кампании в Государственную Думу. / Политолог: взгляды на современность. М., 1996. [c.880]

	предыдущая		следующая
		оглавление