Морозова Е.Г.

Политический рынок и политический маркетинг:

концепции, модели, технологии

М.: “Российская политическая энциклопедия” (РОССПЭН), 1999. – 247 с.

Красным шрифтом в квадратных скобках обозначается конец текста на соответствующей странице печатного оригинала указанного издания

I. ПОЛИТИКА В ТЕРМИНАХ РЫНКА И МАРКЕТИНГА:
ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ

2. Экономическая теория бюрократии

Бюрократия, понимаемая как корпус профессиональных государственных служащих, работников госаппарата – один из приоритетных сюжетов теоретических конструкций представителей Общественного выбора. Позитивистские авторы не уступают марксистам по силе и обоснованности критических оценок бюрократии и олицетворяемого ею “большого государства”. Ими категорически отвергается предположение о каких бы то ни было высоких мотивах деятельности бюрократии – потребности служения обществу, обеспечения стабильности, преемственности управления, чувстве долга, патриотизме и т.д. – питающих традиционную для западного общества веберианскую трактовку бюрократии. В соответствии с классическими методологическими установками Общественного выбора исследователи нацелены на изучение интересов и мотивации самих бюрократов, которые априорно рассматриваются как рациональные эгоисты, стремящиеся к максимизации собственной пользы – увеличению заработной платы, привилегий, удовлетворению личных амбиций.

Один из основателей школы – Г. Таллок – в книге с характерным названием “Политика бюрократии” (1965 г.) диагностицирует у профессиональных управленцев своего рода патологию, выражающуюся в способности подменять общественные интересы, которым они предположительно служат, своими собственными интересами. Конкретным проявлением бюрократической патологии является возможность чиновника исказить информацию, если это способствует его целям – прежде всего, карьерному продвижению) По свидетельству Таллока, бывшего в свое время сотрудником Государственного департамента США, работающие за рубежом чиновники этого ведомства больше занимаются развлечением приезжающих сенаторов, которые могут поспособствовать их карьере в Вашингтоне, [c.41] нежели продвижением в стране пребывания американских интересов ¹.

Комментируя Таллока, П. Селф отмечает анекдотичность приведенного примера, но тем не менее считает выдвинутый тезис верным для определенных категорий бюрократии, чья иерархическая структура и большая численность действительно предоставляют множество возможностей для извращения информации, определенной коррекции заявленных правительством политических целей в угоду личным чиновничьим интересам ².

Именно усилиям чиновничества, его частным интересам и амбициям теория Общественного выбора приписывает разбухание государства. С.Н. Паркинсон, автор знаменитых “законов” бюрократической экспансии, подвел достаточно убедительные итоги этого процесса, причем вполне в духе позитивистской методологии ³. О наступлении бюрократии писал и Э. Даунс, доказывавший, что (всякая государственная контора стремится к расширению своего “политического пространства”, стабилизации среды, в которой функционирует, и увеличению жалованья сотрудникам. Если в системе государственных учреждений появляется новая структура, утверждает Даунс, ликвидировать ее практически невозможно.

Самая известная экономическая теория бюрократии принадлежит У. Нисканену, автору книги “Бюрократия и представительное правление” (1971 г.). Нисканен считает, что хотя старшие государственные чиновники формально являются “служителями общества”, движителем их деятельности, главным образом, является эгоистическое стремление сделать карьеру, что естественным образом трансформируется в экспансию руководимого ими офиса и попытки увеличить его бюджет. Логика поведенческого алгоритма чиновников определяется данными законом гарантиями занятости, продвижения по службе, роста заработной платы и получением (при условии достижения вершин служебной иерархии) значительной власти и [c.42] влияния. Таким образом, бюрократия обладает мощной внутренней динамикой, делающей неизбежным рост числа управленцев и масштабов государственного вмешательства ⁴.

Теоретики Общественного выбора объясняют экспансию государства именно способностью назначенных; чиновников диктовать политические приоритеты избранным народом руководителям, что не зависит от характера политической системы, ее идеологического обрамления. Равным же образом они полагают, что “социал-демократический” имидж бюрократии в значительной степени определяет стремление неоконсервативных правительств сократить размеры государственного сектора, уменьшить численность государственных служащих, от степени подконтрольности которых, якобы, зависит возможность проведения либеральной рыночной политики.

Неоконсервативные критики бюрократии сосредоточивают внимание на нерыночном характере ее деятельности и делают неутешительные выводы, сравнивая эффективность частного и государственного секторов. По их мнению, частный сектор функционирует под воздействием совокупности внутренних и внешних факторов. Внутренние факторы определяют эгоистическое стремление бизнеса к максимальной прибыли, в то время как внешние – давление конкурентной рыночной среды – делают его восприимчивым к запросам потребителя, побуждают к постоянным инновациям и удешевлению продукции.

Бюрократия, напротив, не дисциплинирована мотивом прибыли. Если расходы государства превышают его доходы, то образовавшуюся брешь заполняет налогоплательщик. Управление государством – монополия чиновничества, которому в этом деле не страшна никакая конкуренция и который практически не испытывает давления рынка. В результате бюрократия (вместе со всеми занятыми в государственном секторе работниками) изначально отмечена печатью затратности и неэффективности. Более того, производимые ею услуги неизбежно являются низкокачественными и не отвечают запросам и потребностям граждан. [c.43]

Таким образом, отношение Общественного выбора к бюрократии определяется по формуле: “что частное, то – хорошо; что государственное, то – плохо”. Эта философия побуждает неоконсервативные правительства наносить чувствительные удары по корпусу государственных чиновников. Поскольку полная ликвидация последних не представляется возможной, в практику государственного управления интенсивно внедряются технологии, присущие частнопредпринимательской деятельности.

Такой автор, как Данливи, использующий, как отмечалось выше, методологию Общественного выбора, доказывает, что если отдельные бюрократы являются рациональными акторами, они скорее будут изменять стратегию своих ведомств, чем стремиться к максимизации своего бюджета ⁵. Данливи сомневается в том, что высшие госслужащие действительно могут предпринять коллективные действия для максимизации бюджета своих ведомств – это по определению невозможно: он также справедливо указывает на то, что привилегии и льготы работников госсектора невелики, что их интерес далеко не ограничивается финансовыми соображениями, что они заинтересованы в создании благоприятного общественного климата для своей деятельности. Таким образом, он не разделяет отношение Общественного выбора к бюрократии, попытки ее “демонизации”.

Критически оценивает позитивистскую теорию бюрократии и П.Селф ⁶. Он справедливо пишет, что:

– жалованье руководителя не всегда напрямую связано с размерами его учреждения; служащие некоторых небольших по масштабам, но больших по значимости министерств – например, Государственного департамента или Департамента юстиции США – имеют высокие оклады и солидный престиж;

– государственные учреждения далеко не всегда являются монополистами; так, в США многие госструктуры выполняют родственные задачи и реально конкурируют между собой; [c.44]

– политические руководители не так уж зависят от представляемой чиновниками информации, как это утверждает Нисканен; они получают информационную помощь от многочисленных консультативных структур, а также от новых технологий типа Management Information System for Ministers (MINIS) в Великобритании;

– при всей своей самостоятельности руководители министерств и ведомств, другие старшие управленцы находятся под контролем “супербюрократии” таких центральных учреждений как, например, Министерство финансов;

– нельзя утверждать, что учреждения производят ненужную продукцию только потому, что нет объективных способов ее оценки; более достоверно утверждение, что учреждения скорее раздувают свои штаты и траты, а не производят слишком много продукции.

Пытаясь объяснить достаточно реальный феномен умножения бюрократических структур наличием благоприятствующих этому объективных экономических обстоятельств, Нисканен упускает из виду тот факт, что бюрократические интересы часто совпадают с интересами тех социальных групп, которые требуют расширения сферы государственного регулирования. Кроме того, во многих странах сильная корпоративная сплоченность свойственна не отдельным министерствам и ведомствам, а административной элите в целом.

Убедительным примером укорененности групповых привилегий, не зависящих от конкретного места работы чиновника, являются “большие корпуса” – так во Франции именуется совокупность высших органов государственного управления (Государственный совет, Высший совет магистратуры, Экономический и социальный совет и т.д.), также сильный пример коллективных привилегий внутри бюрократии. Тот, кто входит в один из них, принадлежит как бы к избранному клубу, членство в котором открывает доступ к коллективным бюрократическим привилегиям, возможностям сделать карьеру и в госаппарате, и в бизнесе через систему т.н. “пантуфляжа” – свободного перетекания кадров из государственного сектора в частный и обратно.

Проблемы артикулирования и продвижения групповых интересов бюрократии, политические последствия разрастания аппарата управления в условиях [c.45] функционирования социального государства – одна из приоритетных тем исследований современной политической науки. Представителями различных течений и школ создано немало интересных моделей интеракции политической и административной элит, взаимоотношений чиновничества и общества.

Одной из первых явилась модель С. Эйзенштадта (1963 г.), создателя теории модернизации, описавшего три варианта взаимодействия “бюрократов” и “политиков” в условиях традиционного, современного и переходного обществ:⁷

1) традиционная модель – “бюрократия, ориентированная на правительство” – характеризуется бесправием чиновника перед политической властью (часто компенсируемым его же произволом в отношении общества); отсутствием какой бы то ни было корпоративности, внутренней автономии, гарантий карьеры; чиновник выступает в качестве личного слуги правителей и государства, ими персонифицируемого;

2) модернизационная модель – “бюрократия, ориентированная на общество” – характеризуется правовой и социальной защищенностью госслужащих, их автономной от политической власти организацией (что гарантирует своевременное продвижение по службе), развитостью корпоративного духа; независимость от политики сочетается с подчиненностью правительству (в том числе и посредством контроля за бюджетом государственных учреждений), демократическим контролем “снизу”;

3) транзиторная модель – “бюрократия, ориентированная на саму себя” – характеризуется политико-правовой бесконтрольностью чиновника, уже вышедшего из-под надзора авторитарного государства, но еще не контролируемого сильным гражданским обществом и демократическим государством; высшие должностные лица действуют в своих личных интересах; рекрутирование носит семейственный характер, государственная служба рассматривается как синекура; [c.46] в управлении доминируют формализм и чиновничий ритуал.

Хотя модели Эйзенштадта имеют существенный недостаток (гетерогенность критериев классификации), они представляют немалую ценность для понимания мотиваций бюрократии, их обусловленности характером политической системы, уровнем социального развития.

Известность в политологической литературе приобрела и модель Ф. Риггса, различающего два типа бюрократии в зависимости от возможностей последней воздействовать на правительство ⁸.

Риггс вычленяет четыре типа ситуации, в которых по-разному комбинируются партийность и политизированность бюрократии (под “партийностью” в данном случае понимается то, что получение чиновником должности зависит от поддержки со стороны партии, которая таким образом благодарит его за участие в борьбе, а в своей профессиональной деятельности чиновник учитывает решения своей партии; “политизированность” у данного автора означает нацеленность административной элиты на самостоятельное овладение властью, а не на выполнение решений правительства):

Еще один вариант анализа того, как могут соотноситься между собой бюрократия и политическая власть, дан Дж. Эбербахом, Р. Патнэмом и Б. Рокманом ⁹:

1-я модель – самая простая и, в этом смысле – “идеальная”, совпадающая в целом с концепцией М.Вебера: политики правят, а чиновники управляют; первые принимают решения, вторые их выполняют; эта модель не только идеальна, но и идеалистична. “Различие между политикой и управлением, между принятием решений и их выполнением походит на сказочного чеширского кота, при близком рассмотрении которого субстанция исчезает и остается одна только насмешливая улыбка”¹⁰;

2-я модель – “реальная”: политики и чиновники совместно разрабатывают и принимают решения, выполняя при этом разные функции – бюрократия выступает в качестве нейтрального эксперта; политики придают решениям четкую политическую направленность. Эта модель, считают авторы, достаточно точно отражает реалии демократических стран, однако преувеличивать степень ее реалистичности не следует: политика постепенно профессионализируется, а чиновники все явственнее выступают на поприще артикулирования частных или групповых интересов.

3-я модель – “конвергирующая”: и политики, и чиновники участвуют в принятии решений; при этом политики агрегируют интересы разрозненные, неорганизованные, а чиновники – выражают четко и точно сформулированные интересы организованных клиентел.

Сегодня, по мнению авторов, на повестке дня стоит конвергенция функций, ведущая к формированию 4-й модели – “гибридной”, в которой растворится веберианская формула и исчезнет какая-либо существенная разница между ролями политика и бюрократа ¹¹.

Своеобразную типологию взаимоотношений политиков и чиновников предлагает исследователь из [c.48] Великобритании К. Сикстон ¹². Проанализировав отечественный опыт, он насчитал четыре разных модели функционирования политико-административных связей. Первая модель обозначена им как “формально-конституционная”, существующая в британской конституционной теории и ортодоксальных учебниках политологии: высшая исполнительная власть в государстве принадлежит не чиновникам, а политикам, ответственным перед парламентом и обществом; долг чиновника – ввести политика в курс дела, обрисовать проблему, условия и возможные способы ее решения, а затем наилучшим образом реализовать решение, ответственность за которое несет политик. Официальный дискурс подчинен правилам именно этой игры.

Вторая модель выступает контр-образцом официальной версии: речь идет о вытекающей из объективно обусловленного позиционирования чиновничества в политической системе, его неограниченного доступа к информации и документации, вменяемой в его обязанности экспертно-консультационной функции и т.д. всевластия бюрократии, подчиняющей себе законно избранных политиков.

Третья модель названа автором политико-административной или “пасторалью в Уайтхолле”: никаких конфликтов, а тем более войны между элитами нет; отношения политиков и “мандаринов” сложны и неоднозначны, однако чаще всего они находят способ договориться. Суть договора в том, что госслужащие предпочитают не “слабых”, а “сильных” министров, добывающих достойное бюджетное финансирование; министры же, в свою очередь предпочитают сильных “замов”, избавляющих их от бюрократической текучки. Одни дают профессиональные советы, другие придают решению определенную политическую “чувствительность”¹³. В результате процесс принятия решений предстает в виде конструктивного взаимодействия политиков и чиновников. [c.49]

В качестве четвертой модели К. Сикстон приводит теоретическое построение У. Нисканена, ценность которого он усматривает не столько в критике реальной власти бюрократии, сколько в выявлении последствий употребления этой власти. Существенным элементом экономической теории бюрократии является при этом детерминированность логики поведенческого алгоритма чиновничества данными законом гарантиями занятости, продвижения по службе и т.д.

Моделированием взаимоотношений между политической и административной элитами занимаются многие сторонники позитивистского подхода. Так, Б. Петерс предлагает пять вариантов связей между политиками и бюрократией ¹⁴. На одном полюсе континуума политики действительно командуют, а бюрократы выполняют их требования; на другом – бюрократы все контролируют и управляют в качестве экспертов. Первая модель предоставляет различные варианты политического выбора; последняя – обеспечивает стабильность и преемственность управления. Ни одна демократическая политическая система, считает автор, полностью не совпадает ни с одной из этих моделей, но американская, в принципе, ближе к первой; французская – ко второй. Три другие модели Петерса: две формы кооперации и одна – конфликта между участниками политико-административных интеракций.

Все описанные выше модели очень близки к реальности, все они, в той или иной степени, даже последняя – учитывают институциональные и нормативные ограничения власти бюрократии, сложное взаимодействие бюрократических и политических интересов ¹⁵. Тем не менее большинство теоретиков Общественного выбора склонны не к плюралистической, а к индивидуалистической трактовке сущности и функций бюрократии и нацелены на тотальные разоблачения и суровую критику.

Характерное для Общественного выбора выявление, явных и скрытых возможностей, имеющихся в [c.50] распоряжении бюрократов для извращения в собственных интересах политической стратегии правительства, в значительной степени отражает американские реалии. В США многочисленные агентства, бюрократические группы имеют привилегии, собственную политику и ускользают от политического контроля, который в принципе осуществляется и Администрацией Президента, и Конгрессом. Однако эффективному контролю со стороны Администрации препятствует краткость пребывания на своих постах президента и его команды. А конгрессмены часто идут на политические альянсы с административными структурами и поддерживают их ¹⁶.

Американоцентричность теории бюрократии, созданной в парадигме Общественного выбора, не повлияла на решимость практически всех западноевропейских и многих других правительств положить предел нелегитимному вмешательству бюрократии в политику и усилить над ней свой контроль. Именно позитивистская трактовка бюрократии осуществила идеологическое обеспечение ведущихся уже около 20 лет административных реформ, речь о которых пойдет ниже. Без учета концепций Общественного выбора невозможно дать более или менее связное представление о политических аспектах профессиональной деятельности государственной службы, которая по классическим канонам является корпорацией лиц, нанятых государством в качестве профессиональных управленцев, и представляет собой “неполитическое (выделено мною – Е.М.) сообщество, члены которого служат в военной, полицейской, правительственной или дипломатической сферах управления”¹⁷.

При всей своей категоричности подход экономистов-неоклассиков к бюрократии как к эгоистически действующим в своих интересах индивидам способствовал становлению господствующего в современной политической науке взгляда, согласно которому чиновничество является важным политическим актором, выступающим – иногда в коалиции, иногда самостоятельно – на политическом рынке. [c.51]

Соучастие бюрократии в принятии политических решений может, на наш взгляд, реализовываться по следующим направлениям:

Соучастие аппарата управления в принятии политических решений может при определенных условиях трансформироваться в самостоятельную политическую активность бюрократии. Такие условия складываются, например, в переходный к демократии период, что и было зафиксировано в одной из моделей С. Эйзенштадта. Однако теоретики Общественного выбора больше обеспокоены политической ролью бюрократии в контексте движения от демократии в сторону усиления государственного интервенционизма, когда растут налоги, усиливается влияние групп интересов, интенсивно осуществляется политика перераспределения доходов и, естественным образом, расширяются и укрепляются привилегии бюрократов. Это чревато, по их мнению, ослаблением политического участия граждан, нарастанием антидемократических тенденций развития, тем более, что, как напоминает один из вирджинских исследователей П. Бернхольц, “Диктатуры, олигархия и деспотизм как режимы были вполне стабильными в ходе истории. Свобода, правление закона, безопасность прав на собственность и демократия были [c.52] скорее исключениями и не могут трактоваться как естественное положение дел в истории”¹⁸.

Выступая в качестве политического актора, бюрократия является носителем не только собственно бюрократических, корпоративных интересов. Через лоббистскую деятельность бюрократия (особенно коррумпированная) заявляют о себе интересы организованных клиентел, групп давления, нелегальных структур и мафиозных семей. Сращивание интересов чиновничества с интересами отдельных групп неизбежно ведет к личной и групповой унии промышленно-финансовой и политико-административной элит, к олигархизации политической системы. Схематично это выглядит так:

Выявление явных и скрытых возможностей участия бюрократии в политическом процессе, что ведет к искажению целей, официально заявленных политиками и легитимизированных в ходе всеобщих выборов, предопределяет весьма критическое отношение теоретиков Общественного выбора к деятельности правительств в сфере предоставления общественных благ, к [c.53] государственному регулированию экономики. В то же время ими признается, что государственный интервенционизм зачастую вызывается такими объективными причинами, как необходимость борьбы с бедностью, социальной несправедливостью, загрязнением окружающей среды, нецивилизованным предпринимательством. Обеспечение эффективности государственного регулирования социально-экономических процессов, по мнению экономистов-неоклассиков, ничего не имеет общего с раздуванием бюрократического аппарата.

Критицизм в отношении государственного регулирования, пишет исследователь из Вирджинского университета Д. Ли “основан на убеждении не в том, что правительство – негативная сила, а в том, что у него есть богатый неиспользованный потенциал... В отличие от стандартного мнения о том, что чем больше правительства – тем больше от него можно взять, школа Общественного выбора убеждена: правительство может дать больше, если его самого будет меньше. Вместо желания сократить правительство и заставить его заниматься менее крупными делами, вирджинская школа хочет этого сокращения для того, чтобы правительство смогло добиться большего”¹⁹.

Предотвратить разрастание государственной бюрократии, по мнению теоретиков Общественного выбора, можно двумя способами. Первый – ограничение численности госаппарата с помощью конституционных установлений, предотвращающих разбухание государства, подминающего под себя общественные структуры, что, однако, совершенно недостаточно для блокирования тенденции перерождения демократического государства в интервенционистское. Второй – использование моральных факторов, налагающих определенные обязательства и на политиков, и на управленцев.

Встраивание этических императивов в парадигму Общественного выбора происходит без отказа последнего от своих методологических принципов: этика должна стать составной частью эгоистического индивидуального интереса. [c.54]

В последнее время теоретики Общественного выбора (как и рационального выбора в целом) все больше обращаются к проблемам ценностного обоснования индивидуального решения, а также важности существования конституционных установлений, юридических, организационных и других ограничителей для нормального функционирования экономических и политических процессов ²⁰.

Подводя итог рассмотрению позитивистских теорий поведения таких политических акторов, как избиратели, политики, партии, бюрократия, следует еще раз отметить, что теория Общественного выбора внесла новую и вполне определенную методологию в эмпирически ориентированную традицию политической науки.

Ее логически-дедуктивная основа говорит о намерении добиться научной достоверности и делает возможным переход от предположений относительно индивидуальных целей к гипотезам относительно того, как эти цели работают в конкретных условиях. Новая методология нацеливает на серьезные исследования, позволяет выявлять интересные закономерности, выдвигать новаторские теории – особенно игровые, объясняющие алгоритмы действий в ситуациях, когда цели акторов могут быть ясно обозначены. Теории Общественного выбора демонстрируют оригинальный подход к осмыслению тактики индивидов, осуществляющих свои цели.

Слабость же новой методологии в том, что постулаты и гипотезы, заимствованные из мира рыночной экономики, слишком узки и, взятые сами по себе, не слишком перспективны для адекватного объяснения политического поведения. Частично они, безусловно, верны, однако нуждаются в таком использовании, которое примирило бы эгоистические и принципиальные основы политической и управленческой деятельности. Исследователь, ограничивающий свою методологию тезисом о “рациональном эгоисте”, не сможет по-настоящему глубоко вникнуть в природу важных политических решений. [c.55]

В то же время сфокусированность исследователей-позитивистов на таких вопросах, как влияние бюрократии на политический процесс, последствия лоббирования и политической деятельности групп интересов имеет большое практическое значение для органов государственной власти и управления. Понимание того, что при данном подходе переоценивается рационально-эгоистическое начало и игнорируются социально-исторические факторы политического поведения индивидов, не должно мешать использованию наиболее ценных гипотез и теорий, сформулированных Общественным выбором. [c.56]

4 Niskanen W.A., Jr. Bureaucracy and Representative Government. – Aldine-Atiierton, 1971.

5 Dunleavy P. Democracy, Bureaucracy and Public Choice; Economic Explanation in Political Science. – Hemel Hempstead, 1991.

7 Eisenstadt S. Les problemes de bureaucratic naissante dans les regions en developement. // Hoselitz B.F., Moore W.E. Industrialisation et societe. – S.L., Mouton, 1963. P. 276; Timsit G. Administrations et Etats: etude comparee. – Paris, 1987. P. 130–131.

8 Riggs F.W. The structure of government and administrative reform. // Braibanti R. (ed.). Political and administrative development. – Duke University Press, 1969. P. 260; Timsit G. Op. cit. P. 133.

9 Aberbach J.D., Putnam R.D., Rockman B.A. Bureaucrats and Politicians in Western Democraties. – Harvard, 1981.

12 Theakston К. Ministers and Civil Servants. // Governing the UK in the 1990's. Ed. by R. Pyper and L. Robins. – London, 1995. P. 43-60.

13 См. также: Heclo H., Wildavsky A. The Private Government of Public Money. – London, 1981.

14 Peters B.G. Politicians and Bureaucrats. // Lane J.E. (ed.). Bureaucracy and Public Choice. – Sage, 1987.

15 См. также: Downs G.W., Larkey P.D. The Search for Government Efficiency: From Hubris to Helplessness. – New York, 1986; Wildavsky A. The Politics of the Budgetary Process, 1964.

16 Heclo H.A. A Government of Strangers: Executive Politics in Washington. – Brookings Institute, 1977.

18 Цит. по: Макарычев А.С. Принципы и параметры Общественного выбора (исследования вирджинской школы). // Политические исследования. – 1995. – № 4. – С. 185.

20 См.: Бьюкенен Дж. Политическая экономия государства благосостояния. // Мировая экономика и международные отношения. – 1996. – № 5. – С. 46–52.

	Степень политизированности
Степень партийности	Высокая	Низкая
Высокая	Служба и партийна, и политизирована. Например: Гана при К.Нкрума	Служба партийна, но не политизирована. Например: Израиль
Низкая	Служба не партийна, но политизирована. Например: Таиланд	Служба и не партийна, и не политизирована. Например: Великобритания

Библиотека Михаила Грачева

предыдущая