Библиотека Михаила Грачева

	предыдущая		следующая
		содержание

С самого своего возникновения, с подписания Римского договора 1957 года, “новая” Европа строилась в основном на экономических принципах. Политический язык был вытеснен экономическим, а темы создания единого рынка и [обеспечения] экономического роста фигурировали в общественных дискуссиях гораздо чаще, чем вопросы демократической подотчетности или рассредоточения власти. В последнее время стремление к ускорению интеграции привело сначала к подписанию Маастрихтского и Амстердамского договоров, а затем к введению единой валюты и учреждению европейского Центрального банка. Если за этими шагами, расширяющими диапазон проблем общеевропейской политики, последуют и другие, то конституционные вопросы вновь могут оказаться в центре внимания.

Строй мысли, сформированный логикой этого поступательного процесса, может быть чреват опасными ошибками. Успех предшествующих шагов, предпринятых на данном пути, может внушить участникам процесса ложную уверенность в том, что и все последующие также будут удачными. Даже введение единой валюты и создание Центрального банка, способные повлечь за собой конституционные и экономические осложнения, как бы “должны” быть успешным шагом, потому что таковыми были все предыдущие. Однако не следует делать такого вывода. Добавление еще одного “достижения” к череде предыдущих может закончиться крахом всей конструкции.

На этом этапе проявляется некоторая ограниченность экономического мышления, делающая его опасным. При всех ее замечательных достижениях, экономическая теория не всегда [с.127] учитывает институциональный подтекст обосновываемой ею политики, равно как и собственные культурные предпосылки. Между тем либеральная конституциональная мысль в ее лучших проявлениях призвана изучать именно эти базовые институциональные и культурные проблемы.

Различные формы государственного устройства четко соотносятся с различными типами политических культур и политических элит. Эти типы обусловлены самой формой государства, породившей устойчивые обычаи и взгляды, которые не могут быть изменены в одночасье. Подобные обычаи и взгляды могут быть изменяемы лишь очень медленно, а если целью ставится направлять их изменения – то с большим трудом. В данном процессе необходимы осторожность, сдержанность и мудрость. Может оказаться, что лучшим путем к намеченной цели является не прямой, а окольный. Такова сама природа дел человеческих.

Приведем лишь один пример – мобильность рабочей силы. Этот фактор всегда упоминают в экономических дискуссиях и как необходимое условие тесной экономической интеграции и перехода к единому рынку, и как полезное следствие этих процессов. Но неужели кто-то всерьез считает, что в обозримом будущем мобильность рабочей силы в Европе приблизится к американской? Языковые и культурные барьеры [в Европе] слишком высоки [по сравнению с США], чтобы такое предположение выглядело вероятным. В данном случае экономические аргументы могут легко выродиться в экономическую риторику и превратиться в фиговый листок, прикрывающий то, что происходит или может произойти в действительности.

Все это имеет прямое отношение и к созданию общей валюты – евро. Ее введение влечет за собой не только выравнивание процентных ставок во всех странах, использующих новую валюту, но и более централизованный контроль над их бюджетной политикой, что, естественно, не подчеркивалось в период подготовки к введению евро, но что уже вынудило Италию просить разрешения смягчить свою налоговую политику. Способна ли Европа поддерживать общую валюту и одинаковые процентные ставки в условиях резких межстрановых экономических различий – например, между находящейся в [с.128] фазе депрессии Италией и переживающей подъем Ирландией, которой угрожает инфляция? В Соединенных Штатах обращение единой валюты и унифицирование процентных ставок на фоне региональных различий в уровне экономического развития стали возможными по двум причинам. Во-первых, мобильность американской рабочей силы – во многом результат общности языка – обусловила значительную гибкость рынка труда. Во-вторых, федеральное правительство имеет возможность применять налоговые и бюджетные рычаги для компенсации дисбаланса между более и менее процветающими регионами. Ясно, что ни одно из этих условий не соблюдается в сегодняшней Европе, и поэтому есть опасения, что многое в экономической риторике, связанной с введением евро, это не что иное, как фиговый листок.

Пакт о стабильности, предшествовавший введению евро и призванный обеспечить функционирование новой валюты, ни в коей мере не является прозрачным. Существуют лишь три условия, при которых валютный союз с унифицированной процентной ставкой может сгладить значительные экономические различия между регионами: работники должны быть готовы к быстрому перемещению в другие регионы; работники должны быть готовы к повышению или (особенно) к снижению заработной платы в зависимости от деловой конъюнктуры; и наконец, становится неизбежным ужесточение централизованного контроля над бюджетно-налоговой политикой. В сущности, пакт предусматривает именно последнее условие. В нем указывается на необходимость того, что можно назвать “бюджетной централизацией”, – серьезного сдвига контроля над бюджетно-налоговой политикой от национальных государств к новому центральному органу власти. При этом в документе ничего не говорится о конституционных проблемах, возникающих в связи с таким сдвигом, в частности о рассредоточении власти.

Все это относится и к политической риторике, сопровождавшей создание европейского Центрального банка. Что нам было сказано? Нам было сказано, особенно французами, что в качестве противовеса новому банку необходима более сильная центральная властная структура, обеспечивающая политический [с.129] контроль и демократическую подотчетность. Французы также настаивают на унификации европейской политики и в других сферах, включая иностранные дела, оборону, налогообложение, а также внутреннюю политику и иммиграцию. Но каких институциональных реформ потребует реализация такой унифицированной политики? На фоне сложных теоретических построений конституционной мысли подобные призывы к политическому контролю и единообразию (“гармонизации”) политических курсов выглядят в лучшем случае упрощенческими, а в худшем – обманчивыми. В этом и заключается политическая риторика, которая превращается в фиговый листок, скрывающий от глаз [общественности] истинное положение вещей.

Такова ситуация в сегодняшней Европе. Под фиговым листком риторики об экономической и политической интеграции скрывается основная тенденция – стремительная концентрация власти в Брюсселе. Симптомы этой растущей власти проявляются во всем Европейском Сообществе. Во-первых, целые департаменты правительств европейских стран тратят все больше времени на обсуждение брюссельских документов – уже принятых или только еще планируемых. Во-вторых, ведущие европейские и международные компании – и в меньшей степени профсоюзы – тратят все больше средств на содержание в Брюсселе своих наблюдателей и представителей. Делается это по вполне понятным причинам. Эти организации осознают, что Брюссель начинает доминировать во многих сферах публичной политики. Хотя уровень дискуссий опустился до конституционного примитивизма, мы не должны закрывать глаза на конституционное соперничество в Европе, на обострение конкуренции между различными моделями государственного устройства. Фактическое сосредоточение власти в Брюсселе означает, что одна из моделей de facto одерживает верх в этой борьбе.

Не будем себя обманывать. Сегодня в Европе друг с другом конкурируют три модели государственного устройства, и от исхода этой борьбы зависит, которая из них станет образцом для Европейского Сообщества в целом. Этими моделями являются французская, германская и британская. [с.130]

Французская модель остается сугубо бюрократической, несмотря на все усилия по децентрализации власти, предпринятые французами за последнее десятилетие. По мощи исполнительной ветви власти Франция не имеет аналогов в Европе; в первые годы Пятой республики часто говорили, что Елисейский дворец правит через высшие эшелоны чиновничества, зачастую практически игнорируя премьер-министра и кабинет, не говоря уже о законодательной власти. Даже в тех случаях, когда исполнительная власть оказывается разделена между президентом и премьер-министром, как это было в недавние периоды их [спокойного] сосуществования, конституция Пятой республики дает решительное преимущество этой двуглавой исполнительной власти перед законодателями и их комитетами. Вряд ли будет преувеличением сказать, что законодательная власть во Франции была кастрирована в 1958 году

В подобной централизованной системе неизбежен элемент произвола в принятии решений, – элемент, позволяющий ряду влиятельных групп вести в высших эшелонах власти борьбу за свои интересы. Система формальных сдержек и противовесов, а также относительная открытость власти мало что меняют. При этом, что особенно важно, французская модель государства может сравнительно легко экспортироваться, поскольку она предполагает лишь формализацию централизованного механизма принятия решений с минимальными ограничениями. Суть этой модели – власть.

Германская модель государства является антиподом французской. Конституция Германии, частично испытавшая влияние американского федерализма, частично опирающаяся на исторический опыт раздробленности страны, предшествовавшей ее объединению с Пруссией в 1870 году, тщательнейшим образом разграничивает сферы полномочий разных ветвей власти и предусматривает меры защиты каждой из них от посягательств других, сводя до минимума риск усиления власти федерального правительства, чему служит наделенный огромными полномочиями конституционный суд. Поэтому немцы видят будущую объединенную Европу как федеральное образование с жестко ограниченной центральной властью, приверженное [с.131] идеалам правового государства (Rechtsstaat) и власти закона. Суть этой модели – полномочия.

Британская модель государства отличается от обеих. Помимо того, что она не является федеративной и наделяет суверенитетом монарха перед лицом парламента, она отличается своим неформальным характером, опорой на прецедент и обычаи. По сути дела, британская модель предполагает существование определенного политического класса, который косвенным образом задает методы, если не цели, управления. До последних десятилетий эта модель ассоциировалась также со значительной децентрализацией политической власти, децентрализацией, имевшей место в основном de facto, а не de jure, что сделало ее беззащитной перед централизаторскими усилиями г-жи Тэтчер. Однако, несмотря на опасные тенденции к централизации и даже фактическое уничтожение местной автономии, [в Британии] все же сохранилась консенсусная форма правления, ставящая во главу угла взаимное согласие и руководствующаяся, в отличие от Rechtsstaat, не формальными принципами, а “здравым смыслом” – излюбленным, хотя и не всегда правильно применяемым термином из британского политического лексикона.

Несмотря на то что подчас он доводится до абсурда, призыв к здравому смыслу в какой-то степени отражает консенсусный характер этой своеобразной политической системы, формы государственного устройства, сутью которой является традиция. Однако сегодня это своеобразие британского государства превратилось в проблему. Данная модель государственного устройства не может быть экспортирована. Она слишком вросла в свой специфический социальный контекст. Она опирается на человеческие нравы и чувства, а также на ту социальную атмосферу, которую невозможно создать ех nihilo.

Однако правительство Соединенного Королевства и британские политики, выстраивая свои отношения с Европой, не уделяют должного внимания этой проблеме. В своих публичных выступлениях они продолжают говорить о британской модели так, будто экспорт ее возможен, порождая тем самым опасность установления в Европейском Сообществе формы [с.132] правления, наименее приемлемой с нравственной точки зрения.

Модель, которую британское правительство предлагает Европе как образец для подражания, – с ее упором па развитие по принципу ad hoc – страдает серьезной расплывчатостью. Это и есть признак того, что данная модель воспроизводит британское государственное устройство в его традиционной форме, не порождающей четких конституционных идей. Наглядным примером тому служит недавнее обращение к принципу “субсидиарности” в целях борьбы с централизацией власти в Европе. Горячо поддержанный британским правительством как инструмент противодействия притязаниям брюссельской Комиссии, принцип субсидиарности напоминает не что иное, как неформальную децентрализацию, в течение долгого времени сопутствовавшую парламентскому суверенитету в Великобритании и представлявшую собой альянс центральной власти и местной автономии, опирающийся на силу традиции при распределении ответственности между центром и периферией.

Однако “согласие” в его традиционном британском смысле не может сегодня служить адекватной основой для построения Европейского Союза. Можно лишь сказать, что в качестве образца для подражания такое согласие потребует чего-то большего, чем просто экономическое объединение, но меньшего, чем федерация. При этом здесь остается много неясного. Предложение британцами столь нечеткой модели на нынешнем этапе строительства новой Европы таит в себе огромную опасность, так как оно сопровождается зачастую яростными нападками Британии на саму цель федерализации Европы, давно лелеемую демократами Германии и малых стран, таких, как Нидерланды. В этом смысле принятие расплывчатой британской модели государственного устройства потребовало бы отказа от германской модели европейскогофедерализма.

Что же остается? Остается третья, французская, модель с ее упором на власть, а не на полномочия. Именно она скрывается за формулировками Маастрихтского и Амстердамского договоров и именно ее сторонники настаивают на скорейшем [с.133] продвижении к политической интеграции по пути, намеченному этими соглашениями. Создается впечатление, что мы здесь имеем дело с попытками навязать всей Европе французскую модель государственного устройства.

Следует сразу заметить, что я ни в коем случае не намекаю на какой бы то ни было французский заговор. Скорее дело лишь в практике, которая порождена всемогущей административной машиной, находящейся в распоряжении французской правящей элиты. Если представители исполнительной власти во Франции зададутся какой-то целью, они добиваются своего быстрее и легче, чем соответствующие властные структуры большинства европейских стран. Примеров тому множество – от действительно важных проектов до действий, продиктованных одним лишь тщеславием. Среди последних можно упомянуть сооружения, созданные по указаниям сменявших друг друга президентов Пятой республики с целью увековечения памяти о годах их правления: Центр Помпиду, пирамиду Лувра и грандиозную Национальную библиотеку Миттерана. Когда исполнительная власть принимает решение создать что-нибудь подобное, издержки, получение разрешений на строительство и даже права собственности – все это уже не имеет значения. Подобные препятствия быстро преодолеваются, и проект реализуется темпами, которым могут позавидовать другие правительства или по крайней мере их исполнительные структуры!

Намного более серьезным примером мощи французской исполнительной власти может служить история создания во Франции ядерной энергетики после первого нефтяного кризиса 1973 года. Ни лоббирование “зеленых”, ни сомнения ученых не смогли сколько-нибудь серьезно затормозить этот процесс, не говоря уже о том, чтобы остановить его. Буквально через несколько лет атомные электростанции стали основными источниками электроэнергии во Франции. Разительный контраст с Великобританией и Соединенными Штатами, где положения конституции, судебные решения, протесты общественности и давление со стороны групп, представляющих интересы различных слоев населения, стали бы для подобных программ непреодолимым препятствием. Например, когда [с.134] британское правительство приняло решение о строительстве нового лондонского аэропорта в графстве Бэкингем, оно натолкнулось на серьезное сопротивление. Проект был отменен. Из-за протестов общественности и официальных запросов строительство новых атомных электростанций в Британии растянулось не на годы, а на десятилетия.

Подобные задержки и даже отмена [проектов] возможны и в рамках немецкой федеративной сие темы. Германские земли (Lander) сохраняют значительные полномочия и широкие сферы компетенции, а Федеральный конституционный суд может выносить в адрес органов власти любого уровня решения, не подлежащие обжалованию. Пожалуй, классическим примером действенного сопротивления, которое конституционная система может оказать осуществлению проектов, исходящих от исполнительной власти, служит история борьбы против предоставления права на посадку сверхзвукового авиалайнера “Конкорд” в Нью-Йорке. Группы защитников окружающей среды, выступавшие против этого проекта, воспользовались тем, что Управление нью-йоркского порта находится под юрисдикцией двух штатов – Нью-Йорк и Нью-Джерси, -что давало им возможность играть на различиях судебных систем этих штатов, а также противопоставлять администрацию штата городской администрации до того, как обратиться в Конгресс или в Федеральный суд. В конце концов их акция увенчалась частичным успехом.

Разумеется, подобные примеры рассредоточения власти показывают и ее минусы. Умножение юрисдикции, которое дает возможность противопоставить одну инстанцию другой, препятствует последовательным и оперативным действиям центрального правительства, а зачастую и делает их невозможными. Централизованное экономическое и социальное планирование, практикуемое французским государством после окончания Второй мировой войны, которое позволяет объединить усилия промышленности, профсоюзов и капитала для достижения согласованных целей, было бы намного более сложным делом в условиях большего, чем это имеет место во Франции, рассредоточения власти, не говоря уже о возможности использования судов для противодействия исполнительным [с.135] структурам. Ничего подобного французской программе по превращению Парижа в центральный европейский транспортный узел, строительству сверхскоростных железнодорожных линий, учитывающему не только внутренние потребности страны, но и коммуникационные нужды всей Европы, нельзя было бы осуществить, скажем, в Соединенном Королевстве. Задержки и неразбериха, возникшие при строительстве в Британии подъездных путей к туннелю под Ла-Маншем, являют собой трагикомический контраст [с французской организованностью].

Возникает вопрос: стоит ли тревожиться по поводу возможности распространения французской модели на всю Западную Европу по брюссельскому сценарию? И ответом должно быть: да, стоит.

Французская модель государственного устройства наименее пригодна для развития в Европе культуры согласия. Возможности центрального правительства навязывать свою волю и проводить в жизнь свей решения, не считаясь с общественным мнением и с интересами регионов, способствуют широкому распространению подозрительности и цинизма: создается мнение, что власть находится в руках у “других” (les autres), которые пользуются ею не как добросовестный мировой судья, пытающийся разрешить споры по справедливости и к взаимному удовлетворению сторон, а как военачальник, требующий беспрекословного исполнения своих приказов. Именно эта бюрократическая модель в течение трехсот лет формировала отношение французов к государству и власти. Они убеждены, что власть для того и существует, чтобы ею злоупотреблять. Так ли это? До недавнего времени французское государство ограничивало даже право родителей выбрать имя своему ребенку, составив коротенький список предпочтительных имен. Но зато воистину необозрим перечень форм государственного надзора (latutelle).

Явным свидетельством того, что французская модель способствует насаждению политической культуры подозрительности, является зарождение во Франции в первой половине девятнадцатого века движения противоположной направленности, сторонники которого с упорством, граничащим с одержимостью, [с.136] разоблачали уродливые проявления бюрократизма и превозносили преимущества рассредоточения властных полномочий. Неудивительно, что именно французские либералы первыми предупредили современный мир об угрозе бюрократизма, предложив термин “централизация”, – ведь им первым пришлось столкнуться с подобной угрозой в ее современной форме. Не случайно также, что в девятнадцатом веке французские либералы, такие, как Токвиль, заинтересовались американским федерализмом, в то время как их английские современники были вполне уверены в превосходстве своего прежнего конституционного строя.

Токвиль и другие французские сторонники децентрализации быстро осознали, что во Франции революционная традиция – антитеза истинно представительного правительства – паразитировала на бюрократическом государстве. Она взрастала на этой почве, ибо чем чаще центральная власть игнорирует общественное мнение на местах и навязывает нации свою волю, тем выше вероятность того, что накопившееся недовольство когда-то дойдет до точки кипения. Такие напряженные моменты, угрожавшие самому существованию режима, не однажды возникали в послереволюционной истории Франции – последний раз в 1968 году.

Но даже если кризис и не угрожал существующему порядку, французская политическая культура порождала группы, которые время от времени переходили к так называемым “прямым действиям”. Когда подобные группы приходят к выводу, что государственная машина не реагирует на их требования, они считают себя вправе нарушать закон, прибегать к угрозам и даже к насилию для достижения своих целей. В таких случаях французская полиция смотрит подчас сквозь пальцы на незаконные действия, так как государство, по сути, ритуализирует эти периодические вспышки насилия, считая их одним из условий своего выживания в столь централизованной форме.

Нельзя не признать, что начиная с 1981 года во Франции были предприняты важные шаги в направлении децентрализации. Более столетия политики-республиканцы говорили о своей приверженности этому идеалу, но, оказываясь у власти, поддавались соблазну воспользоваться ее рычагами. С победой [с.137] в 1981 году Миттерана и завоеванием социалистами парламентского большинства были сделаны первые значительные шаги к демонтажу наполеоновской государственной машины, – шаги, которые не только изменили соотношение сил в департаментах между префектами, являющимися представителями государства и демократически избранными советами, но также расширили полномочия региональных и местных властей в области налогообложения и привлечения финансовых ресурсов. Эти реформы знаменуют собой начало отхода от пресловутой опеки со стороны государства, которая одно время доходила до абсурда, когда, пусть лишь теоретически, гражданам запрещалось устраивать собрания без официального разрешения властей.

Одной из программных целей сторонников децентрализации во Франции является создание нового, опирающегося на более широкую социальную базу политического класса, который способствовал бы воспитанию культуры согласия и преодолению сформировавшейся у французов привычки периодически прибегать к насилию. У меня нет сомнений в том, что расширение местной автономии в конце концов приведет к подобному результату. Обретение большей самостоятельности уже вызвало заметные изменения в общественной жизни деревень, городов и департаментов Франции. Любой, кто наблюдает острый интерес, проявляемый населением к заседаниям местных советов или соревнованию между городами (в области городского планирования, архитектуры или в других сферах), как, например, между Монпелье и Нимом, будет впечатлен произошедшими переменами.

Однако изменение устоявшихся привычек и взглядов требует времени. Между тем французская элита, господствующие позиции в которой занимают выпускники Национальной школы управления и которая скромно присвоила себе роль защитника нации, остается бюрократической. Как я уже отмечал, в послевоенный период она добилась выдающихся успехов в воссоздании величия своей страны – как вследствие успехов в самой Франции, где был разработан и реализован ряд планов [социально-экономического развития], так и в европейским масштабе, через создание Общего рынка и Европейского [с.138] Союза. Новая Европа фактически построена по французскому проекту, первоначально рассчитанному на предотвращение возрождения германской мощи, а впоследствии, особенно после того как де Голль в 1963 году своим вето не допустил Британию в Общий рынок, сделавшему весь континент регионом Французского доминирования. Недавнее воссоединение Германии было с тревогой воспринято французской элитой как угроза этой гегемонии.

Упорство, с каким французское государство поддерживает и укрепляет исполнительную власть вопреки либеральным положениям конституции, направленным на рассредоточение полномочий, поистине достойно удивления. В номере от 18 июня 1999 года газета Le Figaro поместила статью Пьера Секрэ, президента Союза администраторов и генеральных инспекторов, комментировавшего последствия скандалов, которые потрясли французский государственный аппарат. [Он пишет:]

“Мы (государственные служащие) контролируем все правительственные учреждения Франции: от института президентства до Национального собрания, где мы находимся в большинстве, и Кабинета, состоящего по большей части из чиновников. Мы также держим под контролем судебные, финансовые, профсоюзные и даже экономические структуры: государственные служащие возглавляют национализированные предприятия и крупнейшие частные компании.

Наше могущество требует от нас безупречной честности, выдающихся человеческих и нравственных качеств, которые нельзя выявить при конкурсных отборочных испытаниях, и постоянного стремления поставить государственные службы на службу обществу. Однако разразившиеся недавно скандалы, громкие и не очень, показали, что наша абсолютная власть вселила в нас ощущение безнаказанности (ибо судят нас другие чиновники, <...> озабоченные прежде всего защитой государства и его учреждений), приучила нас к безответственности и стерла для нас различия между государственными и личными интересами. [с.139]

Все больше служащих высокого ранга желают, чтобы их карьера и служебное положение соотносились с принципом ответственности. Многие надеются на появление “чиновника нового типа”, который будет нести личную ответственность за свои действия, которого будут оценивать по результатам его деятельности на службе обществу и который мечтает строить свою карьеру на государственной службе, а не искать теплое местечко в полугосударственном или частном секторе.

В связи с недавним скандалом вокруг компании Elf, который всплыл по чистой случайности, хочется спросить: сколько еще подобных дел осталось за плотной завесой секретности, столь свойственной обществу, в котором господствуют чиновники? Франция не должна оставаться единственной в Европе страной, где безраздельно владычествует административное государство, страной, где демократические нормы находятся в зачаточном состоянии”.

Что озадачивает и тревожит в этом письме, так это то, что автор не пытается исправить недостатки французского государственного устройства посредством изменения конституции, а возлагает надежды на идеального чиновника.

Таким образом, форма государственного устройства для федеративной Европы, перед выбором которой стоит сегодня Брюссель, имеет исключительное значение. Если этот выбор остановится на традиционной французской бюрократической модели, процессу развития самоуправления в Европе будет нанесен серьезный урон. Государственный строй Франции более, чем устои какого-либо другого европейского государства, несет на себе отпечаток континентальной монархии семнадцатого века. Власть монарха, лишь символически ограниченная правовыми нормами и парламентом, все еще успешно воспроизводится французской исполнительной властью и находящейся в ее распоряжении мощной бюрократической машиной. Сам характер республиканской традиции во Франции является лучшим свидетельством сохранения квазимонархической концентрации власти. До тех пор как Шарлю де Голлю удалось восстановить значение президентского правления в 1958 году, недоверие к исполнительной власти было одним [с.140] из характерных признаков французской республиканской традиции. Почти маниакальная решимость французских республиканцев противопоставить исполнительной власти законодательную порождена воспоминаниями – например, о разгроме Второй республики Луи Наполеоном в 1851 году, – хотя история Третьей и Четвертой республик показала, что при отсутствии политического контроля со стороны сильной исполнительной структуры власть переходит не к демократически избранным институтам, а к французской бюрократической машине и к чиновничьему аппарату.

Французское государство устойчиво тяготеет к административной власти вне зависимости от того, находится она под строгим политическим контролем или нет. В этом смысле французское государство до сих пор остается пережитком “старого” режима, прежней монархии с ее склонностью к централизации власти. Даже программа децентрализации, осуществляемая с 1981 года, привела французскую политическую элиту, осознанно или неосознанно, к реанимации на наднациональном уровне тех порядков и взглядов, которым в новых условиях был брошен вызов в самой Франции.

Как бы то ни было, сейчас уже почти не остается сомнений в том, что Брюссель в некоторых отношениях превратился в придаток Парижа и [вотчину] французской политической элиты. Это проявляется как в проводимой им политике, так и в подборе сотрудников. В определенной степени французская гегемония стала результатом той случайности, что строительство объединенной Европы совпало по времени с ренессансом Франции при Пятой республике. Решимость перестроить Францию и вернуть ей подобающее место в Европе, возникшая как реакция на поражение 1940 года и воплотившаяся в серии пятилетних планов экономического и социального развития еще при Четвертой республике, получила новый импульс после 1958 года. В 60-е годы де Голль, жестко отстаивая интересы Франции, переписал основы политики Общего рынка и вынудил европейцев согласиться с возможностью национального вето по вопросам, затрагивавшим интересы страны, в противовес [демократическим] правилам, предусматривавшим принятие решений большинством голосов. [с.141]

Французы были главными разработчиками Общей сельскохозяйственной политики (CAP), предоставившей Франции существенные долговременные финансовые преимущества. Более того, они успешно противодействовали всем попыткам ее реформирования. Когда в начале 1999 года новое германское правительство [канцлера] Шредера попыталось внести изменения в CAP, Париж забил тревогу и прозрачно намекнул Брюсселю и Бонну, что CAP является областью французских национальных интересов. Вскоре немцы уступили. То же самое можно сказать и о политике брюссельской Комиссии в отношении монополий, а также о мерах контроля за слияниями компаний. Несмотря на неолиберальные программные заявления брюссельской Комиссии, французское государство сохранило свой традиционный кольберовский, или корпоративный, характер и, продолжая контролировать многие отрасли промышленности, перераспределяет по каналам бюджета около 55 процентов валового внутреннего продукта. Французы упорно сопротивляются любым международным попыткам поглощения их крупнейших банков и компаний, оправдывая это защитой своих национальных интересов, что совершенно чуждо, например, англичанам или голландцам.

Неудивительно, что французы придают большое значение закреплению ключевых общеевропейских постов за своими соотечественниками или симпатизирующими Франции политиками. Эта тенденция недавно вновь проявилась в том, что Франция настаивала на назначении француза на пост первого президента европейского Центрального банка против воли буквально всего Сообщества и уступила только при условии, что голландский кандидат, Вим Дуйзенберг, передаст этот пост французу по истечении половины официального срока своих полномочий. Та беззастенчивость, с какой Франция добивается своей цели, в данном случае отражает сложившуюся в Европе ситуацию.

Тем не менее именно история Европейской комиссии тех лет, когда ее председателем был Жак Делор, бывший французский государственный служащий, наилучшим образом иллюстрирует, каким образом французские представления о европейских интересах и проблемах, внедряемые [в сознание [с.142] европейских бюрократов] методами французской государственной машины, привели к подписанию Маастрихтского и Амстердамского договоров, введению единой валюты, созданию европейского Центрального банка и, совсем недавно, к дальнейшим мерам по политической интеграции, а именно -к выработке общеевропейской позиции в области внешней политики и безопасности, иммиграции, внутренних дел и даже налогообложения. Эти торопливые акции, явно инспирированные французами на протяжении 90-х годов, свидетельствуют о реакции Франции на болезненное для нее воссоединение Германии. Ускорение европейской политической интеграции представляет собой французский ответ на это событие.

Выдвигаемое ныне предложение о централизации власти в Европе отражает настроения политической элиты, воспитанной на идеалах французской государственности. Недавняя переориентация [Парижа] на строительство федеративной Европы – лозунг, означающий для немцев и голландцев нечто большее, чем просто слова, – плохо скрывает этатистские предпочтения французской элиты. Используя брюссельскую Комиссию и постмаастрихтский процесс как средство воздействия на германское правительство, французский политический класс стремится продлить французское доминирование, навязывая бюрократическую модель государственного устройства всей Европе. Как я уже говорил, все это не заговор, а естественное следствие длительного господства Франции в Европе. Тем не менее вряд ли будет преувеличением сказать, что французы в определенном отношении прибрали Европу к рукам.

При этом у французов есть одно огромное преимущество. Они знают, чего хотят. Европейский Союз – это детище французов. Все важнейшие инициативы – от плана Шумана по созданию [Европейского] объединения угля и стали, через принятие Общей сельскохозяйственной политики, и вплоть до единой валюты – были задуманы и осуществлены французами и в интересах Франции.

Разумеется, французская политическая элита никогда не интерпретирует, да и не может интерпретировать суть своего проекта в тех выражениях, которые были мною [с.143] использованы. Прежде всего это могло бы вызвать столь широкую оппозицию со стороны других государств-членов, что проект почти наверняка провалился бы. Но дело не только в этом. Так как французская гегемония установилась еще в годы формирования Общего рынка, французам не было нужды проводить четкую грань между собственными и европейскими интересами. Такое отождествление не следует считать цинизмом. Стремление воссоздать Францию и Европу, столь естественное для страны, пережившей три германских вторжения менее чем за сто лет, которое и движет французским политическим классом с 1945 года, в равных пропорциях сочетает в себе расчетливость и идеализм. Все дело в том, что представления о французских и европейских интересах слишком сильно слились воедино.

Косвенные доказательства такого слияния интересов весьма многочисленны. Помимо срыва попыток реформирования Общей сельскохозяйственной политики и готовности Франции до последнего бороться за назначение своих граждан на ключевые европейские посты, самым очевидным подтверждением этому является прохладное отношение Франции к расширению Европейского Союза. Серьезное его расширение почти наверняка снизит степень политической интеграции, которую в последнее время обеспечивали усилия Франции. Французы открыто не признаются в том, что подобная перспектива не вызывает у них особого энтузиазма. Однако этот факт отмечается многими наблюдателями-дипломатами, государственными служащими и журналистами.

И наконец, имеется еще одно свидетельство – отношение к французскому проекту в самой Франции. Как мы уже отмечали, по первоначальному замыслу де Голля, Европа должна была стать Europe des nations, Европой национальных государств, объединенных в лучшем случае в конфедерацию. Воссоединение Германии, болезненно воспринятое во Франции, привело к пересмотру первоначального голлистского проекта, вследствие чего французы стали выступать в пользу так называемого “федералистского” решения для Европы, – решения, вполне соответствующего унитарной сущности французского государства, с его акцентами на централизацию власти [с.144] и унификацированную политику. Этот пересмотр французского проекта для Европы произошел в период пребывания у власти президента-социалиста Миттерана. Избрание на президентский пост в 1995 году голлиста Жака Ширака поставило было под сомнение существование этого проекта. Вернется ли Франция к прежней голлистской модели европейского устройства? [– так ставили вопрос многие наблюдатели.] После некоторых колебаний Ширак и его правое правительство одобрили существующий проект и пошли дальше по пути, проложенному Миттераном и Делором.

Однако далеко не все голлисты согласны с таким курсом. Сегодня во Франции углубляется раскол внутри голлистской партии, – раскол, который может привести к краху голлизма в том виде, в котором он существовал с момента провозглашения Пятой республики. Это стало бы непреднамеренным следствием развития политической культуры, сформированной бюрократической моделью государства и все еще тесно связанной с ней. Дело в том, что при проецировании централизованной формы правления на Европу в целом оказывается, что она несовместима с концепцией Europe des nations и в конечном счете с французским национальным суверенитетом. Таким образом, в случае своего успеха новый французский проект для Европы постепенно лишился бы поддержки внутри самой Франции. Недавнее возрождение националистической оппозиции европейскому проекту в некоторых фракциях голлистской партии – важное свидетельство того, что французский проект является федералистским лишь по форме, в то время как по сути он сводится к централизации.

К сожалению, реализации этого французского проекта содействует общая тенденция развития государственности в западных странах, тенденция, которая затрагивает все европейские государства и которая, если позволить ей беспрепятственно развиваться, может поставить под угрозу традицию либерального конституционного правления в том ее виде, в каком она развивается на Западе с восемнадцатого века. Тенденция эта выражается в стирании издавна существовавшего различия между вопросами внешней и внутренней политики, что тесно связано с ростом экономической взаимозависимости [с.145] и все более заметным преобладанием экономических аспектов в общественно-политических дискуссиях.

Почему это так важно? Давно установившееся разграничение сфер внешней и внутренней политики имеет большое значение, так как способствует проведению в жизнь доктрины разделения властей, имеющей центральное, системообразующее значение для либерального конституционализма. Сегодня по меньшей мере два важных фактора способствуют стиранию этого разграничения. Один из них институциональный, другой – интеллектуальный. Хотя они и различны, каждый из них усиливает эффект другого. Действуя в совокупности, они создают угрозу для будущего либерально-демократического устройства Европы.

Тот фактор, который я назвал институциональным, действует на национальном уровне уже более полувека. Все более активное вмешательство государства в экономику и создание “государства благосостояния” оказывают заметное воздействие на структуру правительств европейских стран. Необходимость детального регулирования и изощренность предпринимаемых шагов потребовали перехода полномочий от законодательной к исполнительной ветви власти, поскольку государственные служащие и бюрократы имеют больше возможностей для получения информации и выработки ответных мер, чем выборные представители, которые в лучшем случае могут сформулировать общие законодательные принципы и осуществлять надзор за их исполнением. Решение даже этих задач становится чрезвычайно затруднительным в условиях, когда законодатели поручают бюрократам уточнять тонкости социального и экономического регулирования, фактически позволяя чиновникам заполнять значительные пробелы в законах. Ясно, что такое делегирование законодательных функций, способствующее скорее слиянию, чем разделению властей, несет серьезную угрозу традиционным нормам конституционной формы правления.

В известной степени начало их эрозии было положено во времена Первой и Второй мировых войн. Война всегда ставит под угрозу конституционную форму правления; так, принцип разделения властей и общественного контроля отходит [с.146] на второй план ввиду необходимости жесткой централизации процесса принятия решений и упрощения процедур для быстрой мобилизации всех имеющихся в стране ресурсов. Обстоятельства, привносимые войной, вполне понятны. Гораздо более вяло и недостаточно освещается проблема усиливающейся эрозии законодательной власти, проистекающей из усложнения функций правительства в конце двадцатого века. Даже американский Конгресс, который более успешно боролся с сокращением сферы своей власти, чем многие другие законодательные органы, ощущает на себе действие этой тенденции. Что же касается Британии и Франции, не будет преувеличением сказать, что законотворчеством там в основном занимается исполнительная власть.

Все это хорошо известно если не широкой публике, то специалистам-политологам. В значительно меньшей мере изучено явление, усиливающее указанную тенденцию до такой степени, что она превращается в угрозу самому существованию разделения властей. Речь идет о расширении мирового рынка и растущей экономической взаимозависимости отдельных стран. Последняя порождает новую форму международных отношений, несущую в себе угрозу конституционной форме правления в ее традиционном понимании.

Сто лет назад регулирование хозяйственных и рыночных процессов считалось внутренним делом каждого государства, областью применения национального законодательства. Как таковое, оно принадлежало, согласно канонам либеральной конституционной мысли, к сфере, где действовали разделение властей, система сдержек и противовесов, а также общественный контроль. Эта внутренняя сфера была обособлена от внешнеполитической и военной сфер, которые в силу необходимости считались в основном прерогативой исполнительной власти. Либеральная конституционная мысль признавала, что потребности оперативного и согласованного принятия решений во внешнеполитической и военной областях оправдывали предоставление исполнительной власти большей, чем обычно, свободы действий, освобождавшей ее от ограничений, в иных случаях налагаемых конституционными гарантиями и гласностью. Эти относительная независимость и засекреченность действий [с.147] исполнительной власти во внешнеполитических и военных делах оправдывались национальными интересами.

Но современное понимание национальных интересов изменилось. Оно должно было измениться. По мере развития глобального рынка и экономической взаимозависимости граница между внешней и внутренней политикой стиралась. Решение вопросов, которые когда-то считались исключительно внутриполитическими, сегодня все чаще предполагает учет интересов других государств. Сегодня нельзя прислушиваться лишь к собственному голосу. Сегодня нельзя руководствоваться лишь собственными интересами. И если такая тенденция уже существует в области торговли, то она станет еще более явной, как только на первый план выйдут проблемы защиты окружающей среды. В результате области внешней и внутренней политики становится все труднее различить. Они обнаруживают явную тенденцию к слиянию.

Как же решать подобные комплексные вопросы? Тут-то и загвоздка. Вторжение внешней политики в область внутренней породило сильное искушение решать их методами скорее внешней и военной, чем внутренней политики, то есть использовать прерогативы исполнительной власти и пренебрегать конституционными механизмами, созданными для защиты законодательной власти. Относительные неподотчетность и секретность, которыми исполнительные структуры пользовались при решении внешнеполитических и военных вопросов, распространились сегодня и на то, что ранее считалось областью внутренней политики.

Результатом стал упадок демократического контроля. Возрос дефицит демократии. Если это справедливо по отношению к правительствам, ведущим торговые переговоры с ГАТТ и с ее преемником ВТО, то это тем более справедливо в отношении европейских государств, идущих по пути создания единого рынка. На задний план отодвинуты не только законодательные органы стран-участниц [Европейского Союза]. Нередко ощущается крайний недостаток информации о подоплеке решений, принимаемых Советом министров и исполняемых Европейской комиссией. Любой, кто когда-либо пытался получить внятную информацию из Брюсселя – например, сведения [с.148] о чистых взносах государств-членов в бюджет Европейского Союза, – знает, какая это проблема.

Упомянутые институциональные сдвиги усиливались переменами в интеллектуальном климате, о которых говорилось выше и которые я называю [усилением] “экономизма”. По мере того как сферы внутренней и внешней политики стали перекрывать друг друга, изменялся язык политических дискуссий. Язык рынка все больше вытеснял традиционную политическую и конституционную терминологию. Лексикон экономиста вытеснял лексикон политического деятеля. Объектом внимания стал не гражданин, а потребитель.

На протяжении девятнадцатого века либеральная конституционная мысль была направлена на изучение и преодоление политических последствий коренных изменений в структуре европейского общества: утраты им черт аристократизма и корпоративности, утверждения гражданского равенства и социальной мобильности. Решение проблемы виделось в рассредоточении власти путем создания как формальных, так и неформальных субститутов аристократии – таких, как разделение властей, узаконенные гражданские права, местная автономия и добровольные объединения граждан. Тем самым либеральный конституционализм стремился предотвратить угрозу чрезмерной концентрации власти в руках центрального правительства, возникающую вследствие “атомизации”, или нивелирования, общества.

Если прежние конституционные средства были призваны служить “искусственными” противовесами централизации власти, то сегодня либеральный конституционализм должен найти новые пути сохранения четкой границы между внутренней и внешней политикой с целью укрепления демократической подотчетности в условиях экономической взаимозависимости и глобального рынка. Сделать это будет нелегко, но таково веление времени. Если эффективные методы поддержания этого различия не будут найдены, демократическая свобода окажется в значительной степени подорвана бюрократическим произволом.

На общеевропейском уровне признаки такого подрыва видны уже слишком отчетливо. Четыре года подряд Палата [с.149] аудиторов отказывалась утвердить смету расходов Европейской комиссии. Настораживает, что это почти не сказалось на ее работе. Когда же в 1999 году Европейская комиссия, возглавлявшаяся Сантером, все же была призвана к ответу, это стало следствием “случайных” разоблачений одного голландского чиновника (рискнувшего навлечь на себя недовольство начальства), а не результатом утвержденных формальных процедур. Такими методами конституционный порядок не создается.

Эти новые институциональные и интеллектуальные тенденции бросают серьезный вызов приверженцам конституционной формы правления с разделением властей и демократической подотчетностью. Если демократы хотят ответить на этот вызов, они должны попытаться начать реформы в двух направлениях. Первое направление должно привести к требованию, чтобы национальные законодательные органы и особенно их комитеты на самых ранних стадиях включались в детальную проработку всех предлагаемых изменений социального и экономического регулирования в Европе, с тем чтобы они могли внести свой вклад в переговорный процесс и повысить свою компетентность. В конце концов, как у национальных органов исполнительной власти, так и у Европейской комиссии нет необходимости окутывать завесой секретности решение социальных и экономических проблем, как это делается в сферах обороны и государственной безопасности. Второе направление реформы должно привести к более свободному доступу общественности к информации о процессах принятия решений не только на национальном уровне, но особенно в отношении деятельности Совета министров и Европейской комиссии. Такая свобода информации нужна не только для защиты народов Европы от бюрократического произвола, но и для того, чтобы расширить возможности законодателей влиять на государственных служащих как у себя дома, так и в Брюсселе.

Эти предложения – лишь начало. Но важно начать. [с.150]

	предыдущая		следующая
		содержание