предыдущая
следующая
|
|
предыдущая |
|
следующая |
|
оглавление |
Политическое обеспечение бизнеса: Учебное пособие / Под peд. Ю.С. Коноплина. – М.: Изд-во МАИ, 1995. – С. 28–37.
Красным шрифтом в квадратных скобках обозначается конец текста на соответствующей странице печатного оригинала указанного издания
У слова “лобби” довольно интересная судьба. Политический оттенок оно приобрело в Америке спустя два столетия после активного употребления в совершенно ином смысле (а именно: прогулочная площадка в монастыре, помещение для прогулок в английской палате общин, кулуары), когда в 1864 г. лоббирование стало обозначать покупку голосов за деньги в коридорах конгресса. Прижилось данное значение слова в XX веке и стало использоваться не только в Америке, но и в других странах.
Весьма характерно, что поскольку в политическом прошлом слова “лобби”, “лоббизм”, “лоббисты” имели достаточно негативную окраску, нередко криминальную, то современная мировая практика старается идти по пути исключения этих слов из обихода, обращаться к другим определениям: “группы давления”, “группы интересов” – в политической и правовой практике ФРГ; в Японии – “амакудари” (спустившиеся с небес), посредники, через которых монополии воздействуют на государственные органы; в США “лобби” иногда называют “третьей палатой конгресса” наряду с двумя официальными.
Однако несмотря на многообразие определений, речь идет об одном и том же явлении, суть которого в том, что определенные [c.28] политические и социальные силы оказывают целенаправленное воздействие на законодательные, исполнительные и судебные государственные органы власти с целью удовлетворения своих интересов.
Лоббизм сегодня имеет широкое распространение. Не составляет исключения и наша страна (как в прошлом СССР, так и нынешняя Российская Федерация), хотя делался вид, будто ничего подобного у нас не было и быть не могло, что это сугубо западное явление. Справедливости ради следует заметить, что взгляд на проблему “лобби” стал меняться. Страницы печатных изданий, комментарии по радио и телевидению пестрят упоминанием о наличии российского лобби, публикуются различного рода разоблачения лоббистских действий тех или иных партий, объединений, государственных чиновников и т.д. Формируется негативное отношение к этому явлению.
Но так ли страшен лоббизм? Прежде всего, как свидетельствует мировой опыт, лоббирование стало неотъемлемой составной частью политического процесса любого общества и одним из ведущих инструментов демократии рыночного типа. Вопрос, очевидно, сегодня не столько в том, быть или не быть лоббизму, сколько в том, каким ему быть.
Спектр лоббистских проявлений чрезвычайно широк – от криминального до цивилизованного. “Облик” лобби зависит от множества факторов: от уровня развития общества, от типа власти, степени демократичности общества, состояния политической культуры, отношения государственных структур к этому явлению.
В США, например, приняты специальные законы о лобби, основной из них “О федеральном регулировании лоббизма”. В Германии нет единого федерального закона, но действует ряд правовых актов, регламентирующих лоббистскую деятельность, среди них наиболее важным можно считать “Единое положение о федеральных министерствах”. Известен также опыт, суть которого в том, что отдельные виды лоббистской деятельности прямо регулируются актами по борьбе с коррупцией во властных структурах, при этом разработана и достаточно эффективно действует система контроля за деятельностью лоббистских групп, организаций (налоговый контроль, меры ответственности за нарушение правовых норм).
Грамотно налаженная, юридически четко регламентированная система лоббирования позволяет представлять в государственных органах жизненно важные интересы гражданского общества, способствовать развитию сотрудничества между государством и гражданским обществом. Ярким подтверждением тому служит практика лоббирования в ФРГ. Объектом лоббистской деятельности там в силу сильных стабильных позиций правительства, федерального канцлера стала исполнительная власть. Непосредственное [c.29] взаимодействие между ними, осуществляемое в форме консультации, создания различного рода совещательных органов при федеральных ведомствах (большинство из них сосредоточено при министерствах экономики и труда), позволило группам интересов участвовать в процессе политического волеформирования. Результат такого сотрудничества налицо: примерно три четверти принимаемых федеральных законов основывается на проектах, подготовленных в правительстве.
Таким образом, сложившийся в ФРГ “облик” лобби (“групп интересов”) – их организационная мощь, обладание обширными информационными ресурсами – служит делу сближения общегосударственных и групповых интересов.
Конечно же, в области лоббизма и в ФРГ не все благополучно. Известны и скандалы, связанные с этой сферой деятельности. В ходе одного шумного разбирательства один из политических деятелей с возмущением заметил, что союзы (группы интересов) “захватывают власть в свои руки, а государство превращается в нотариуса, который лишь заверяет результаты закулисных сделок”1.
Иными словами, вряд ли оправданно идеализировать или принижать роль лоббизма. Не будучи универсальным институтом, с помощью которого можно избежать негативных явлений в политике, лоббизм обладает рядом достоинств, позволяющих при соответствующих условиях работать в интересах демократии.
Российский лоббизм можно охарактеризовать как спонтанно возникшее и существующее явление, развивающееся по непредсказуемым законам и включающее в себя самые различные силы, торпедирующие и раскалывающие государственную власть. А масштабы его и размах просто поражают. Ведь сейчас “экономическая политика в России представляет собой прежде всего результат борьбы могущественных лобби, густой бас которых способен заглушить негромкий голос специалистов”2.
Причины создавшегося положения можно увидеть при углубленном анализе механизма лоббизма, включающем, во-первых, интересы, различных социальных групп, во-вторых, структуру данного явления, в-третьих, технику и технологию лоббистской деятельности, в-четвертых, условия существования и функционирования лобби.
В основе лоббизма лежат интересы отдельных социальных и политических сил, разнящиеся между собой, т.к. общегосударственные интересы не нуждаются в лоббировании. Интересы как объект лоббирования в самом общем виде можно подразделить следующим образом:
региональные интересы, проблема реализации которых весьма актуальна в условиях федеративного устройства России. Обладая большой самостоятельностью в решении своих внутренних [c.30] проблем, регионы кровно заинтересованы в федеральном законодательстве, позволяющем наиболее полно удовлетворить потребности данного конкретного региона, приоритетного финансирования из федерального бюджета и т.д.;
интересы политических сил и прежде всего партий, которые активно борются за власть;
интересы социальных сил (профсоюзы, антивоенные движения, женские, молодежные организации и т. д.), ориентированные в основном в социальную сферу;
национальные интересы, являющиеся болевой точкой многонационального российского государства, где межнациональные конфликты не затихают уже длительное время;
отраслевые интересы, отражающие специфические потребности работников тех или иных отраслей народного хозяйства.
Реальная палитра интересов значительно богаче, чем в приведенном перечне, где опущены интересы таких групп, как чиновники государственного аппарата, зорко стоящие на страже сохранения и улучшения своего положения; бизнесмены, ратующие за сокращение налогов и увеличение их капиталов и т. д.
Само по себе разнообразие интересов – это жизненная реальность, основа жизни общества, поскольку в конечном счете все сводится к интересу как важной побудительной и движущей силе общества. Одной из сложнейших является проблема согласования интересов.
Решение этой непростой задачи чрезмерно усложняется в условиях переходного состояния общества, когда становление рыночной экономики происходит порой в грубой, пиратской форме. Идет борьба за выживание. Причем каждый из участников борьбы заботится в основном лишь о собственных интересах. Шахтеры, аграрии, авиаторы, нефтяники ведут наступление на правительство, добиваются улучшения для своей отрасли. “Побеждают” часто не те, кто в этом наиболее нуждается, исходя из общегосударственной политики, а те, кто имеет возможность держать “руку на глотке у власти”3.
Ситуация, когда защита интересов различных социальных групп становится делом только их самих, когда законодатель не располагает возможностью объективно изучить реальные интересы, служит появлению и упрочению рамой уродливой и чрезвычайно опасной формы лоббирования – криминальной. Мафия активно участвует в избирательных кампаниях, продвигая угодных ей людей на различные посты государственного аппарата. По свидетельству ряда аналитиков, криминальное лобби достаточно прочно закрепилось в шоу-бизнесе, торговле, в ряде отраслей производства и прежде всего в производстве спиртных напитков. Под контролем организованной преступности находится большая доля [c.31] экспортных поставок сырьевых товаров и т.д. По сведениям МВД России, около 40 тыс. российских коммерческих и государственных предприятий находятся под контролем организованной преступности. Наркобизнес, нелегальный автобизнес, торговля оружием являются сферой повышенного интереса преступных групп4.
Опасность криминального лоббирования и в том, что наиболее слабые в организационном отношении социальные группы (молодежь, деятели науки, культуры и др.), не имеющие возможности защищать свои интересы, объективно вынуждены либо смириться со своей участью, либо встать “под криминальную крышу”. Таким образом, организованная преступность не только проникает в различные этажи государственной власти, но и вовлекает в сферу своего влияния значительную часть населения, создавая ситуацию, когда демократическое государство может превратиться в криминальное.
Миру известны такие примеры. В период Великой депрессии в США правоохранительные органы оказались бессильными перед натиском организованной преступности. Лишь ценой больших усилий и прежде всего благодаря глубокой реформе правоохранительной системы США удалось выйти из кризиса.
Структура лоббирования характеризуется, во-первых, ориентацией деятельности лоббистов, и, во-вторых, масштабностью. Под ориентацией воздействий можно понимать направления дeятeльности лоббистов, объектом которых могут быть законодательная, исполнительная или судебная власть. Своеобразным объектом лоббирования могут оказываться и рядовые граждане в ходе избирательной кампании в конкурентной борьбе за голоса.
Масштабность лоббирования предполагает выделение трех уровней: федерального, регионального и местного. Это означает, что лоббисты могут действовать не только на федеральном уровне, ибо защита групповых интересов может происходить в органах представительной, исполнительной и судебной власти субъектов федерации. На местном уровне лоббирование наиболее ярко проявляется при решении конкретных вопросов, связанных с получением, например, фирмой или предприятием выгодных заказов; аренды на льготных условиях земли, помещений и т.д. Несмотря на кажущуюся незначительность местного лоббизма, он имеет серьезные последствия, т.к. людям свойственно обращать внимание на происходящее рядом, ведь по нему часто судят о том, что происходит в стране в целом. И если практика местного самоуправления осуществляется на принципах необузданного лоббирования; то между населением и властью складываются конфронта-ционные отношения.
Техника и технология лоббирования зависят от характера и содержания конкретной лоббистской деятельности. Различные [c.32] лобби могут действовать с применением различного арсенала технических средств, различными методами и приемами. В самом общем виде набор этих средств можно подразделить следующим образом:
техника и технология изучения и анализа проблем. Здесь на вооружении лобби все методы получения информации – от законных до нелегальных. К изучению полученной информации могут привлекаться самые различные специалисты: юристы, экономисты, социологи, психологи и др. В зависимости от масштабности и сложности проблемы сбором и анализом информации может заниматься как один специалист, так и целые научно-исследовательские лаборатории, институты;
техника и технология поддержки проекта. На этой стадии субъекту принятия решения внушается убежденность в необходимости реализации предлагаемого проекта. Делается это за счет формирования благоприятного общественного мнения через средства массовой информации, проведения разрешенных законом различного рода политических, научных, культурных акций (конференции, митинги, а в ряде случаев – забастовки);
техника и технология прохождения проекта по инстанциям. На этой стадии наиболее ярко проявляется вся дикость первобытного российского лоббизма. Выбирая средства воздействия на орган, принимающий решение, наши лоббисты широко используют методы прямого давления, в ход идут угрозы, подкуп, шантаж – тем более, что и чиновники не отличаются особой чистоплотностью. Сегодня всеми признается факт коррупции в государственных органах. Высшие эшелоны исполнительной власти не только открыто констатируют ее наличие, но и пытаются предпринять меры, направленные на борьбу с коррупцией, что, однако, пока не приносит результатов. Причиной тому, на наш взгляд, является парадоксальность подхода к борьбе с коррупцией. Издаются правовые акты, но реализация их возлагается на те государственные органы, которые сами поражены коррупцией. В свое время в США в сходной ситуации был создан специальный орган – ФБР, который прежде всего начал с чистки правоохранительных органов от коррумпированных чиновников. У нас же против такого пути выступают, надо полагать, могущественные силы. А как по-другому можно оценить, например, то, что произошло в ходе подготовки Договора об общественном согласии (1994 г.)? По свидетельству одного из участников его разработки А.Косякова, непосредственно перед подписанием была произведена подмена формулировки статьи V, и вместо необходимости реформирования правоохранительной системы была внесена беззубая запись об усилении этой системы.
Условия существования и нормального функционирования лобби. В целом лоббирование является средством обеспечения [c.33] взаимодействия властей и общества, оно помогает органам государственной власти своевременно корректировать свою деятельность в зависимости от изменений структуры интересов в обществе.
Однако свое предназначение лобби могут выполнять лишь при наличии ряда условий. Прежде всего, это признание обществом и властью того факта, что лоббизм занял прочное место в системе политических отношений нашей страны, а потому сама жизнь подводит нас к необходимости перевода данного явления на цивилизованную основу. Сделать это можно прежде всего путем формирования профессионального лобби, официального внедрения в нашу изменяющуюся на глазах реальность так называемого института лоббизма.
Лоббирование требует больших и долговременных усилий по аргументации, убеждению, доказыванию своей правоты, а это весьма сложное дело. Переход к профессиональному лоббированию означает, что эта деятельность должна осуществляться квалифицированными специалистами. Россия не испытывает дефицита в таких кадрах. При распаде СССР и ликвидации союзных органов власти многие высококвалифицированные работники государственных органов власти остались не у дел. Огромный потенциал знатоков работы во властных структурах не востребован, тогда как его можно поставить на службу интересам общества.
Анализируя проблемы, сложившиеся в правоохранительной системе, В.Кудрявцев5 обращает внимание на то обстоятельство, что сотрудники аппарата РСФСР в профессиональном отношении все же были слабее сотрудников союзных ведомств. Теперь же бывшие республиканские ведомства стали основой аппарата крупнейшего самостоятельного государства, а кругозор, психология и методы работы меняются медленно. Пока российские юристы приспосабливаются к новой роли, их противник – организованная и неорганизованая преступность – быстро множится и оттачивает свое мастерство.
Очевидно, что этот вывод может быть отнесен ко всем властным структурам в целом.
Профессиональный лоббизм даёт возможность более широко и целенаправленно использовать силы специалистов и других отраслей знания – социологов, политологов, психологов, экономистов и пр. – для повышения качества решений, принимаемых властными структурами, обеспечения их наибольшего соответствия ожиданиям общества. Профессиональный лоббизм предполагает также и наличие определенных организационных условий. Наряду с существующими уже лобби при парламенте и органах исполнительной власти, насущной потребностью стало создание [c.34] специализированных независимых (подобно адвокатским) лоббистских организаций. Эти организации на основе самообеспечения и самофинансирования могли бы на высокопрофессиональном уровне по заявкам различных социальных групп обеспечивать информационно-аналитическое сопровождение документов, определение инстанций, в которые следует выходить для решения данного вопроса, представлять интересы заказчика в этих инстанциях.
К организационным условиям следует отнести и проблему легализации лоббистской деятельности, что предполагает прежде всего установление порядка регистрации лоббистских организаций, широкого информирования об их наличии, деятельности и др. Иными словами, требуется установить принцип, когда лоббистской деятельностью могут заниматься лишь официальные, зарегистрированные в установленном порядке лоббисты. Тем самым не только упорядочивается процесс лоббирования, но и ставится существенная преграда для практики “дикого лоббизма”, основой и питательной средой которого как раз и являются негативные способы и приемы работы.
Важным условием цивилизованного лоббирования является гласность, причем самая широкая. Достоянием широкой общественности должны быть и деятельность властных структур, использующих услуги лоббистских организаций, и. информация о том, какие решения и с участием каких лобби рассматриваются и принимаются.
Гласность означает и открытость деятельности самих лоббистских организаций, вплоть до их финансового состояния, и средств, используемых на реализацию тех или иных проектов. Широкая гласность явится сильным орудием против коррупции, ибо последняя может существовать только в условиях строгой конспирации.
Естественно, формирование профессионального лобби требует создания соответствующей правовой базы. В прессе дискутируется вопрос о целесообразности разработки и принятия специального Закона о лобби. Высказываются порой полярные мнения: с одной стороны, признается необходимость быстрейшего принятия такого закона, с другой – неэффективность такой меры6.
Здесь, очевидно, нельзя становиться на крайние позиции. Действительно, в условиях коррумпированной системы властных структур ожидать большого эффекта лишь от появления такого закона не приходится. С другой стороны, отсутствие его является одним из препятствий для борьбы с коррупцией. Поэтому, на наш взгляд, разработка и принятие Закона о лобби является актуальной проблемой.
Предлагаемый для обсуждения в парламенте проект федерального закона “О регулировании лоббистской деятельности в [c.35] федеральных органах государственной власти” – факт, заслуживающий положительной оценки, попытка придать ей совершенно иные, законные качества.
Однако, на наш взгляд, документ составлен в основном из положений, касающихся регистрации и отчетности, и в нем упущено самое важное – положения, связанные с учетом профессионализма людей, осуществляющих этот вид деятельности. Проблема получения лицензий сведена при этом лишь к рассмотрению финансовой стороны лицензирования.
Разделяем также опасения по поводу того, что объективно нужный закон не будет сегодня эффективно работать на практике. В самом деле, для его реализации необходимы определенные условия, при которых станут невозможными наработанные десятилетиями механизмы “дикого лоббирования”. Разумеется, это дело не одного дня и законопроект – лишь первый этап на этом пути, но законодательская работа и создание необходимых условий для жизнедеятельности закона – процесс единый.
К числу первоочередных мер, на наш взгляд, следует отнести:
совершенствование всего механизма власти в плане придания ему большей гибкости (отказ от существовавшей практики однолинейной связи – “команды сверху вниз”, деятельность с учетом встречных инициатив снизу);
принятие Закона о выборах с включением в него положения о запрете совмещения любых административных постов с мандатами депутатов, а также пересмотр статуса депутата в плане придания ему большей самостоятельности;
реформу правоохранительной системы, приведение ее в соответствие с вновь складывающимися экономическими отношениями; разбюрокрачивание правоприменительной практики, повышение эффективности борьбы с преступностью и коррупцией;
совершенствование исполнительной власти в целях обеспечения ее деятельности в строгих правовых рамках, устранения произвола в ее работе.
Мировая практика содержит достаточно богатый опыт становления профессионального лоббизма. Конечно, нельзя слепо копировать зарубежный опыт, ибо и там еще случаются разные коллизии в лоббистской деятельности. Хотя и из негативного опыта можно извлечь пользу. Подобный подход, разумеется, необходим и по отношению к собственному опыту. У нас ведь наряду с системой организованной коррупции, созданной в советское время с помощью “телефонного права”, существует (правда, относительно недавно) и нормальное лоббирование – представители регионов при правительстве и президенте. Это люди, знающие лучше, чем кто-либо, региональные проблемы, владеющие объективной информацией не понаслышке, способные дать дополнительные пояснения при обсуждении вопросов. Факт личного присутствия при [c.36] этом трудно переоценить, это ведь не какая-то бумага, не документ, который можно и убрать до лучших времен.
В США “личное присутствие и участие” успешно практикуется. В работе заседаний комитетов Конгресса, на которые порой не допускается пресса, принимает участие лоббист, отстаивающий интересы своей организации. В определенный момент ему предоставляется слово, дается возможность донести до конгрессменов суть обсуждаемой проблемы, подкрепить разного рода подготовленными материалами, показывающими значимость вопроса и его взаимосвязь с общенациональным интересом. [c.37]
1
Вяткин К.С. Лоббизм по-немецки // Полис. 1993. № 1. С. 181. Даниленко В. Пришло время лоббировать закон о лобби // Известия. 1992. 29 сентября. Заславская Т.И. Выбирать надо образованных и богатых. Но где их взять? // Поиск. 1993. 5–11 ноября. Там же. См.: Кудрявцев В. Правовая ситуация и юридическая наука // Свободная мысль. 1994. № 1. См.: Даниленко В. Указ. соч.
|
|
предыдущая |
|
следующая |
|
оглавление |