Морозова Е.Г.

Политический рынок и политический маркетинг:

концепции, модели, технологии

М.: “Российская политическая энциклопедия” (РОССПЭН), 1999. – 247 с.

Красным шрифтом в квадратных скобках обозначается конец текста на соответствующей странице печатного оригинала указанного издания

III. РЫНОЧНАЯ ПАРАДИГМА РАЗВИТИЯ
ПОЛИТИКО-АДМИНИСТРАТИВНОГО УПРАВЛЕНИЯ

1. Коммуникация и маркетинг в практике государственного управления

На протяжении последней четверти нашего века политический маркетинг демонстрирует устойчивую тенденцию к экспансии своих подходов, мышления, технологий в сферу государственного управления. Применение рыночных технологий государственными структурами началось задолго до появления маркетинга. В начале XIX века лондонское рекламное агентство “Уайте” получило заказ на рекламирование государственной лотереи, а позже – на обслуживание Адмиралтейства и военного ведомства. Во время Первой мировой войны во всех воюющих странах активно рекламировались военные займы. Массированное использование рекламы государством началось в США в 1930-е гг., когда администрация Ф. Рузвельта сделала из нее не только инструмент продвижения Нового курса, но и средство государственного управления. В 1936 г. на правительство США работали 146 рекламистов и специалистов по “паблик рилейшнз” на полной ставке и 124 – на неполной ¹.

С началом Второй мировой войны в США была создана специальная организация – Совет по военной рекламе, – не зависящая от правительства, но тесно с ним сотрудничающая. За 1939–1945 гг. ею было осуществлено более 100 рекламно-пропагандистских кампаний с целью мобилизации усилий общества на борьбу с фашизмом и поддержку армии США. Время и [c.189] пространство, предоставленные военной рекламе, обошлись тогда государству в более чем 1 млрд. долларов ². В послевоенное время эта структура изменила название и содержание деятельности. Став просто Советом по рекламе, она переключилась на организацию рекламы государственных учреждений вообще, а также общественных объединений.

Подобного рода деятельность развивалась и в Европе. Во Франции на общественных началах функционировала организация “Главные цели нации”. В Великобритании в 1946 г. было создано государственное Центральное информационное управление (ЦИУ). Необходимость существования структур, целенаправленно занимающихся “продвижением” значимых для государства инициатив, программ, идей, объяснялось недостаточной действенностью классических служб “паблик рилейшнз”, работающих, главным образом, в режиме информирования общественности о деятельности государства через СМИ и полностью зависящих от отношения и позиций, занятых журналистами.

Лидирующее положение в развитии государственных коммуникационных и маркетинговых кампаний долгое время занимали США, Великобритания, Канада, где государство превратилось в главного рекламодателя ³. Так, целью деятельности британского ЦИУ является разработка для всех ветвей власти и государственных учреждений коммуникационных кампаний, адресуемых как собственным гражданам, так и зарубежной аудитории (на последнюю приходится 30% всех информационно-рекламных кампаний). ЦИУ имеет 9 региональных отделений, обслуживающих все министерства и являющихся центрами связи между СМИ и местными органами власти. В центральном аппарате ЦИУ занята 1 тыс. сотрудников, около половины из которых являются техническими специалистами; имеется собственная исследовательская лаборатория.

Государственные маркетинговые кампании инициируются министерствами. ЦИУ же осуществляет следующие мероприятия: выбирает [c.190] высококвалифицированного исполнителя заказа; приглашает авторитетного внешнего консультанта; утверждает цель и стратегию кампании, предложенные исполнителем; предварительно тестирует кампанию (используя для этого собственную исследовательскую лабораторию); осуществляет контроль за реализацией и управлением кампанией; оптимизирует финансовые расходы; оценивает эффективность кампании.

Кампании, проводимые ЦИУ, типологизируются следующим образом:

– финансово-экономические: реклама экспортных товаров, технологий; экономного расхода воды, электроэнергии и т.д.;

– социальные: воздействие на поведение людей в сфере личной безопасности, охраны здоровья, окружающей среды;

– информативные: сообщение о вводимых государством регламентации, правил;

– имиджевые: реклама военной или полицейской службы по контракту, социальных служб ⁴.

В отличие от Великобритании, в США центром государственной коммуникации является не государственная, а, как уже было сказано, общественная структура – Совет по рекламе. В настоящее время это очень влиятельная некоммерческая организация, в рамках которой профессионалы рекламы – рекламодатели, рекламные агентства и СМИ – объединяют усилия, ресурсы, таланты для продвижения инициатив, нацеленных на решение важных социальных проблем.

Структура Совета такова: центральный офис располагается в Нью-Йорке; региональные отделения – в Вашингтоне и Лос-Анджелесе. В состав руководства организации входят 84 человека – наиболее известных журналистов, рекламистов и рекламодателей. В составе Совета 16 комитетов, специализирующихся на бюджете кампаний, проведении “паблик рилейшнз”, анализе эффективности и т.д.; есть комитет по государственной политике, промышленный комитет. Штатных работников очень мало – немногим [c.191] более 20 человек. Бюджет составлен из пожертвований от рекламодателей, СМИ, рекламных агентств, профсоюзов журналистов и рекламистов. Большие пожертвования не допускаются, дабы избежать зависимости Совета от одного лица, фирмы и т.д. Информационное пространство предоставляется этой организации бесплатно – если речь идет о социально значимых кампаниях.

Установленные Советом критерии отбора тем и рекламодателей таковы:

– проект не должен быть коммерческим, конфессиональным, партийно-политическим;

– проект ни в коем случае не должен преследовать в качестве цели изменение законодательства;

– цель проекта должна быть ясной и точной, чтобы можно было проконтролировать результат кампании;

– рекламодатель должен быть хорошо известен и пользоваться уважением;

– проект должен быть интересным для значительного числа граждан и их организаций;

– проект должен быть серьезным, чтобы оправдать бесплатную рекламу в СМИ.

Строгий подход к отбору сюжетов позволяет Совету вести длительный разговор с обществом, не ставя себя в зависимость от действующих в настоящий момент министров или депутатов. Так, кампания по повышению качества высшего образования длится в США с 1957 г.; реклама Красного Креста – с 1945 г.; кампания по предупреждению жестокого обращения с детьми – с 1976 г., по профилактике преступлений – с 1978 г., по профилактике лесных пожаров – с 1942 г., оказанию помощи негритянской молодежи – с 1972 г. и т.д.⁵

Франция долго отставала от других западных стран в развитии государственной коммуникации, рекламных кампаний. Объяснялось это в определенной [c.192] степени тем, что до недавнего времени радио и телевидение там были государственными, что обеспечивало регулярное информирование населения о деятельности государственных структур. Первой по-настоящему маркетинговой кампанией, которую осуществило французское государство, была ставшая ныне исторической кампания борьбы за безопасность дорожного движения, стартовавшая в начале 1970-х гг. в связи в резким увеличением числа дорожно-транспортных происшествий, заметно ухудшивших демографическую статистику и ставших настоящим национальным бедствием.

С лихачеством за рулем французское государство боролось всегда. Но как? Традиционным для Франции, страны прочных бюрократических традиций, способом – “кампанейщиной”, демонстрацией бурной административной активности. Как только кривая ДТП начинала ползти вверх, начальство приступало к осуществлению мероприятий, называемых “удар кулаком”. Дело доходило до того, что крупный чиновник или избранный руководитель – префект, мэр – могли лично устроить засаду на обочине дороги и отлавливать водителей, едущих с превышением скорости. Затем устраивались показательные “трибуналы”, по “приговору” которых нарушителей могли в принудительном порядке отправить в приемные отделения больниц скорой помощи и заставить смотреть на страдания покалеченных людей. Очень распространенной формой борьбы с лихачеством были, помимо внушительных штрафов, принудительные остановки – например, на целый час – машин нарушителей.

Многократно убедившись в том, что эффект от административно-бюрократических кампаний невелик, во Франции в начале 1970-х гг. пошли на маркетинговый эксперимент. К этому времени в продаже уже появились первые ремни безопасности, сулившие значительное снижение количества особо тяжелых ДТП. Однако, несмотря на информацию об эффективности ремней, поступавшую из СМИ и других источников, водители не торопились оборудовать ими свои машины. Тогда-то и было решено прибегнуть к маркетинговым исследованиям, чтобы выяснить причину негативного спроса или его отсутствия и исправить ситуацию. [c.193]

Собранная информация о состоянии рынка показала: автомобилисты не хотели пользоваться ремнями безопасности по многим причинам: одних отпугивала дороговизна нового оборудования, другие опасались запутаться в ремнях в случае аварии, третьи просто привыкли ездить, ничем себя не стесняя, и т.д.

Графически экспликативная модель поведения автомобилистов по отношению к использованию ремней безопасности выглядела следующим образом ⁶:

“Мишенями” маркетинговой кампании по “продвижению” ремней безопасности были выбраны три сегмента, и по отношению к каждому из них была сформулирована своя стратегическая цель:

– водители: побудить пристегиваться ремнями безопасности на загородных шоссейных дорогах (цель маркетинговой кампании, как известно, должна быть конкретной, достижимой и легко контролируемой);

– фирмы – автомобилестроители: побудить оборудовать ремнями безопасности все новые машины;

– страховые кампании: побудить принять участие в финансировании рекламы ремней безопасности и [c.194] предусмотреть страховые льготы для водителей, установивших в своих машинах это оборудование.

Для каждой адресной группы были предусмотрены специфические способы и каналы коммуникации. Для страховых кампаний как непосредственно заинтересованных в снижении количества ДТП участников рынка – прямые переговоры; для автомобилестроителей, интересы которых не полностью совпадали с государственными (обязательная установка ремней вела к удорожанию машин и возможному недовольству покупателей) – принуждение законом; для водителей – телевизионная реклама и другие виды убеждающего воздействия.

Телевизионная реклама поначалу базировалась на сочетании рациональных доводов с эмоциональными. Рациональные были представлены статистикой о ДТП, убедительно свидетельствовавшей об эффективности ремней безопасности. Эмоциональные задействовались в рекламном ролике, нацеленном на возбуждение чувства ответственности водителя перед семьей: “Дети ждут вашего возвращения домой”.

К удивлению маркетологов отдача и от статистики, и от ролика на “семейную тему” была невелика. Тогда были проведены дополнительные социопсихологичес-кие исследования, которые показали: за рациональными мотивами о “дороговизне”, “неудобствах” и т.д. скрывались более глубокие эмоционально-иррациональные мотивы, например – стыд. Водителям-мужчинам было стыдно пристегиваться ремнями, особенно в присутствии дам, ибо это могло быть истолковано как трусость, неумение справиться с автомобилем в сложной ситуации и т.д. Построение более адекватной экспликативной модели позволило найти нужную тему для нового рекламного ролика: в нем известный автогонщик, чьи достоинства как умелого и мужественного водителя, по определению, не подвергались сомнению, рассказывал о пользе ремней безопасности во время соревнований. Свою роль для экономных французов сыграли и дополнительные рациональные стимулы – страховые кампании согласились предоставить необходимые льготы автомобилистам, пользующимся ремнями.

Позже были приняты и соответствующие нормативные акты, обязывавшие всех производителей [c.195] автомобилей соответствующим образом оборудовать поставляемые на внутренний рынок машины, а водителей – пристегиваться на скоростных шоссе под угрозой серьезных штрафных санкций. Так в результате комплексного применения всех управленческих технологий – убеждения, регламентации и санкций – во Франции была выиграна нелегкая битва за ремни безопасности ⁷.

Второй общенациональной кампанией стала борьба за экономию электроэнергии, затем – санитарно-просветительская. В 1987 г. в стране уже было проведено 37 государственных коммуникационных кампаний общей стоимостью 236,7 млн. франков; в их организации участвовали 16 министерств и ведомств. Сегодня французское государство, подобно, например, канадскому – главный рекламодатель, занимающий 20– 30% национального рынка рекламы. Такой показатель считается нормальным для страны, имеющей мощный государственный сектор ⁸.

Говоря о сочетании в практике государственного управления информирования граждан с целью формирования у них правильного (с точки зрения специалистов) мнения о ремнях безопасности, потребление алкоголя, табакокурение и т.д., надо иметь в виду, что переход от мнения к поведению очень труден. В 1987 г. 83% французов считали табакокурение фактором риска, 63% опрошенных думали то же об алкоголе. Но именно в 1987 г. продажа сигарет во Франции достигла рекордной цифры. На основании этого исследователи сделали еще один вывод: действуя одним убеждением, только через СМИ, государство может добиться изменения поведения не более 30% охваченной аудитории ⁹. Глубоко укоренившиеся привычки одним убеждением не изменить, тем более, что отказ от вредной привычки не дает мгновенной ощутимой выгоды.

Время убеждения может измеряться десятилетиями (это касается борьбы с алкоголизмом, табакокурением, наркоманией), годами и месяцами (внедрение ремней [c.196] безопасности, новых правил дорожного движения). После того, как достигнут предельный рубеж и количество людей, меняющих поведение под влиянием получаемой информации, более не растет, государство переходит к регламентации. В июле 1973 г., когда использование ремней безопасности стало обязательным, индекс желаемого поведения вырос с 26% до 60%. В то же время количество нарушений, касающихся превышения скорости, упало с 26% до 10%. В данном случае было важным то, что административный запрет на езду без ремней был принят после серьезной разъяснительной кампании, соответствующим образом подготовившей общественное мнение.

Подобная методика была использована и в США во время борьбы с курением в общественных местах. Десятилетиями в стране шла разъяснительная кампания. После этого были введены санкции: очень большие штрафы (в размере 600 долларов) или 90 дней тюрьмы. Курильщиков стали увольнять с работы, в огромных количествах стало увеличиваться количество вагонов, залов в ресторанах и клубах “для некурящих”.

Может ли быть у регламентации нулевой эффект? Да, если она не была подготовлена длительной информационной кампанией или подготавливалась плохо. В Норвегии стали бороться с курением одними регламентациями: в 1975 г. увеличили цены на сигареты на 13%, добились временною снижения потребления, которое было преодолено за год. В 1980 г. цены были подняты уже на 30%. Через 3 года уровень потребления табачных изделий был снова восстановлен.

Имеющийся опыт показывает, что санкции, конечно, могут быть очень эффективны для изменения поведения граждан – но только тогда, когда власть использует их с неотвратимостью рока. Помимо этого, важнейшим условием эффективности санкций является предварительно сформированное убеждение в том, что, например, нельзя превышать скорость на дорогах. Действовать карательными кампаниями “по-французски” или “по-норвежски” неэффективно. Иной пример показывают англо-саксонские страны. Там уважение к закону, запрету, равные права и равные обязанности граждан – суть общественного воспитания. Поэтому в США, Великобритании принята, главным образом запретительная политика в отношении табака, [c.197] нарушения правил дорожного движения. Санкции там неотвратимы и постоянны, кампанейщина очень редка.

Наилучший эффект дает комбинированное применение убеждения, регламентации и санкций. Одно убеждение, даже построенное по маркетинговому принципу, не может привести к искоренению вредных привычек; тем более, что в прошлом государство не очень-то реагировало на них или даже поощряло (в том, что касается потребления монопольно производимых им самим табака или винно-водочных изделий). Однако современным, маркетинговым образом организуемые кампании совершенно необходимы для того, чтобы подготовить общество к правильному восприятию регламентации и санкций за невыполнение установленных государством правил. Именно убеждение позволяет хорошо “продавать” регламентацию, обеспечивает эффективность государственного контроля.

Информирование и убеждение населения, как известно, стоят дорого. Расходы на государственную социальную рекламу осуществляются за счет бюджета соответствующих министерств и ведомств. Однако они должны быть выделены отдельной строкой. Иногда этот вопрос решается даже на уровне парламента – например, в Великобритании. Часто в дискуссии о планируемой государственной коммуникационной кампании вмешиваются СМИ, что фактически уже означает начало процесса информирования и убеждения граждан.

Мировой опыт проведения маркетинговых государственных кампаний позволяет сформулировать две важнейшие моральные заповеди:

– нельзя маскировать соображениями государственной, публичной пользы те меры, которые предпринимаются по другой, менее благородной причине (например, из-за дефицита государственного бюджета);

– нельзя использовать государственный маркетинг для популяризации или формирования имиджа конкретного политика или высокопоставленного чиновника под шумок общественной пользы ¹⁰. [c.198]

Для избежания нечестного государственного маркетинга во многих странах принято решение об отделении заказчиков коммуникационных кампаний от исполнителей. Соответствующей современным подходам является реализация кампаний независимыми от государственных структур фирмами. Субъектами государственных коммуникационных кампаний могут быть:

– министерства и ведомства (в большинстве из них имеются специальные отделы информации и коммуникации;

– специальные структуры при первых лицах государства: такой, например, является Служба сбора и распространения информации при Премьер-министре Франции;

– органы регионального управления и местного самоуправления (мэрии, генеральные советы, префектуры и т.д.).

Целями государственных маркетинговых кампаний выступают:

– коррекция посредством информирования и убеждения поведенческих моделей, представляющих серьезную угрозу для общества;

– внедрение в жизнь общества идей, ценностей, алгоритмов поведения, рассматриваемых большинством как положительные.

Основными направлениями развития государственного маркетинга являются: предупреждение наиболее опасных заболеваний; предупреждение несчастных случаев; санитарно-гигиеническое просвещение; защита окружающей среды; продвижение таких ценностей, как семья, дети, участливое отношение к старикам, инвалидам, неизлечимо больным людям; развитие политического участия граждан, предупреждение общественных конфликтов и кризисов.

Специалистами разработаны некоторые правила, которых следует придерживаться организаторам государственных коммуникационных кампаний ¹¹.

Прежде всего, речь идет о правиле “триединства”: [c.199]

Единство темы рассматривается как главное условие эффективности кампании. Кампания по безопасности движения может включать различные темы – ограничения скорости, трезвости за рулем, использования ремней безопасности и т.д., но только каждую по отдельности – ибо если один совет человек воспринимает спокойно, то два совета, данных одновременно, рассеивают его внимание; три совета оборачиваются нулевым эффектом. При выборе темы важно помнить, что уложить в коммуникационную кампанию всю деятельность министерства или ведомства невозможно; поэтому надо в данном случае использовать маркетинговые подходы:

– выбирать тему, подходящую для “раскрутки” в СМИ;

– обращаться не ко всему человечеству, а к строго определенному сегменту “рынка”;

– внимательно изучать общественное мнение; рекламной “раскрутке” подлежит лишь та тема, к восприятию которой аудитория уже достаточно подготовлена собственным опытом и информацией, получаемой из СМИ.

Единство времени проведения кампании означает, что информация должна распространяться в течение вполне определенного времени. Длина временного отрезка может быть, как мы уже видели, самой разной – от нескольких месяцев до нескольких десятков лет. За время проведения кампании ее объект должен, условно говоря, пройти через три фазы воздействия: фазу “знания” (“я знаю, что курить вредно”), фазу “решимости” (“я хочу бросить курить”), фазу “поступка” (“я бросил курить”). Время начала кампании часто приурочивается к определенному времени года: весной, например, большую действенность имеют такие коммуникационные сюжеты, как охрана природы, животного мира; летом актуальными становятся проблемы безопасности на воде, предупреждения отравления грибами, пищевых интоксикаций вообще; осенью наступает время борьбы за экономию электроэнергии, безопасность детей на дорогах, предупреждение инфекционных заболеваний и т.д. Длятся [c.200] общенациональные кампании меньше, чем коммерческие – как правило, 2–3 месяца. По истечении этого срока их эффективность резко снижается.

Единство действия при проведении кампании трактуется как аккумулирование всех имеющихся в распоряжении коммуникатора возможностей, концентрация всех усилий на достижении поставленной цели.

Важное значение имеет концепция “послания”, адресуемого коммуникатором обществу. Разрабатывая ее, следует учитывать следующие моменты:

1. Характер “послания”, который чаще всего определяется такими понятиями как “страх”, “юмор”, “эротизм-эстетизм”. “Страх” часто используется в коммуникационных кампаниях, направленных против СПИДа, табакокурения, наркотиков. Действенность таких кампаний достаточно велика при условии, что длятся они не слишком долго: долго пугаться невозможно. Кроме того, “страшные” сюжеты должны использоваться с осторожностью: государству совершенно ни к чему превращать собственных граждан в невротиков. “Юмор” – очень эффективен, однако – не для государственной коммуникации, преследующей серьезные, общественно значимые цели. Он практически не используется при проведении собственно PR-кампаний, т.е. кампаний информационных: информация, сообщенная “не всерьез” соответствующим образом и воспринимается. Наиболее действенным для целей государственной коммуникации считается “эротизм-эстетизм” при условии его тактичного, не отвлекающего от темы кампании применения.

2. Тон “послания”, который обычно бывает веселым, строгим, соблазняющим, морализаторским, участливым и т.д. Наибольшую эффективность демонстрирует оптимистический, радостный, слегка льстящий аудитории тон государственной коммуникации. Наименее эффективен тон морализаторский, авторитарный. Следует помнить, что это правило “срабатывает” в странах с высоким уровнем жизни, где имеется значительное число обеспеченных, самостоятельных людей, которые не хотят в нормальной ситуации видеть и слышать с телеэкранов, уличных афиш и плакатов приказы или нравоучения.

Однажды в Финляндии (еще в конце 1960-х гг.) был проведен эксперимент с целью уменьшения [c.201] количества ДТП: по итогам года была отобрана группа самых злостных нарушителей правил дорожного движения (около 900 человек), которую затем разделили на 4 подгруппы: вошедшие в 1-ю подгруппу получили по письму с безличным и грозным предупреждением от ГАИ; водители из 2-й подгруппы получили такие же письма, но с обращением “уважаемый господин” и подписью начальства; 3-я подгруппа получила адресованное лично каждому любезное, не содержащее никаких угроз письмо; 4-я группа никаких писем не получала вообще. Через год оказалось, что наивысшая культура вождения была зафиксирована у водителей из 3-й группы.

Схожие результаты показывают и исследования, проводимые в других развитых странах. Во Франции фокус-группа из 46 человек отбирала и классифицировала рекомендации для водителей, выдержанные в 4-х разных тонах: техническом, научном, морализаторском, командно-авторитарном. Наименьший рейтинг был отмечен именно у двух последних рекомендаций.

Очень хорошо воспринимается аудиторией тон “соучастия”, т.е. вовлекающий ее в какое-то общее и полезное для всех дело: “Сохраним в чистоте и порядке наши газоны!”. Это действеннее, чем “Не мять траву!”, “По газонам не ходить!”. Однако, следует еще раз подчеркнуть, что тон “послания” прямо зависит от материального и культурного уровня аудитории: малообеспеченные и малообразованные люди часто вообще не понимают деликатные “послания”, зато восприимчивы к командам и угрозам.

3. Содержание “послания” должно отличаться конкретностью и ясностью. Общие идеи, абстрактные призывы, разного рода банальности (“Будьте взаимно вежливы!”, “Берегите здоровье!”, “Не шумите!”) не могут быть эффективно коммуницированы. Хороший эффект дает использование красноречивой статистики: “За 1997 год на этом перекрестке произошли 62 автомобильных аварии”.

4. Привлекательность “послания” – обязательное условие его действенности. Речь идет о высоком художественном уровне исполнения (качество фотографий, соответствующие характеру и тону “послания” цветовая гамма, шрифт, графика и т.д.). [c.202]

5. Доверие к источнику информации – последний по порядку, но не по значимости элемент “послания”. Аудитория должна знать, что коммуникатором в данной кампании выступает либо государственная структура, представляющая одну из ветвей власти, (правительство, парламент, судебную власть), либо известная и уважаемая общественная организация (Красный крест). Анонимность, недостаточная известность или плохая репутация коммуникатора сводят на нет его коммуникационные усилия.

Теоретики и практики государственной коммуникации уделяют серьезное вниманию осмыслению ее специфики по сравнению с частнопредпринимательской коммуникацией и рекламой. Эта специфика состоит, прежде всего, в том, что гражданин – не просто клиент, который “всегда прав”; он еще и совладелец, акционер “предприятия”, именуемого государством. Человек, платящий налоги на содержание госаппарата, разделяет ответственность за его функционирование и имеет полное право заглянуть “за кулисы” (хотя и не любого) государственного учреждения) гражданин, как известно, достаточно требовательно ведет себя в собесе, на почте или на вокзале – в отличие от зала суда, налоговой инспекции или полицейского участка.

Второе отличие государственной коммуникации от частной состоит в том, что последняя с легкостью вторгается в личную жизнь граждан в то время, как первой это позволяется только в самые сложные для общества моменты (“А ты записался добровольцем?”). В штатных же ситуациях люди привыкли ограждать частное от общего, государственного и воспринимают чересчур назойливую рекламу, обращенную лично к гражданину, как совершенно дискредитировавшую себя в глазах западной публики государственную пропаганду.

Немаловажной характеристикой государственной коммуникации является открытость процесса обсуждения многих проблем. Коммуникационная политика крупной частной фирмы вполне может определяться на уровне ее директоров, решения которых никто не обсуждает. Коммуникация же государственных [c.203] учреждений, например министерств просвещения, культуры, здравоохранения и т.д. не может обойтись без приглашения экспертов, представителей общественности, групп интересов, непосредственных пользователей конкретных государственных услуг.

Еще одним отличительным моментом можно назвать тональность государственной коммуникации – она должна быть выдержана в серьезном ключе; упрощенчество, балагурство, антиинтеллектуализм считаются проявлением неуважения к обществу со стороны государства. Характерными чертами государственной коммуникации выступают также необходимость согласования глобального имиджа государственной службы, государственных учреждений в целом с институциональным имиджем конкретного ведомства; сочетание коммуникации внешней, направленной на общество, и внутренней, направленной на собственных сотрудников ¹².

Достаточно большой опыт, накопленный развитыми демократиями в сфере государственной коммуникации, позволяет сделать некоторые обобщения и выводы. Прежде всего, следует сказать, что какой-то единой государственной (или публичной) коммуникации не существует. Есть несколько ее уровней и регистров, различающихся по таким параметрам, как субъект и объект, цель, характер коммуникации. В этой связи целесообразно выделить, прежде всего, правительственную коммуникацию, в процессе которой правительство как легитимная эманация демократии информирует граждан о тех политических событиях, стратегических направлениях развития, которые оно само считает важными. Кроме информирования населения о наиболее общих проблемах, правительство занимается также разъяснением предпринимаемых им частных мер – это касается решения вопросов занятости, борьбы с инфляцией, развития самоуправления и самоопределения некоторых территорий (французский референдум по Новой Каледонии; референдум в [c.204] Великобритании по воссозданию парламентов в Шотландии и Уэльсе и т.д.). Целью кампаний второго типа является не столько информирование, сколько стремление разъяснить точку зрения правительства, помочь понять ее, побудить к действию – т.е. придти на избирательные участки и проголосовать. Такие коммуникационные кампании – составная часть демократического процесса принятия государственного решения. К третьей категории правительственных коммуникационных кампаний можно отнести те, о которых шла речь выше – кампании социально значимых целей, касающиеся физического и духовного здоровья, безопасности нации.

К государственной коммуникации относятся также кампании, проводимые законодательной и судебной властью, органами регионального управления и местного самоуправления. В последнем случае коммуникация, полностью сохраняя все достоинства публичности и открытости, принимает характер подлинного диалога: на региональном и местном уровнях существует, как правило, меньшая дистанция и большее взаимопонимание между управляющими и управляемыми, используются более разнообразные средства и технологии коммуникации, в которой СМИ не играют такой колоссальной роли, как на общенациональном уровне. Значимость личностного начала делает региональную и местную коммуникацию более содержательной и эмоционально насыщенной.

Следует подчеркнуть особую важность коммуникации со стороны тех государственных структур, которые являются относительно молодыми и не имеют устоявшихся традиций. Не менее важна коммуникация и в момент т.н. идентификационного кризиса, когда власть в целом или отдельные ее ветви или структуры теряют престиж, доверие и уважение как общества в целом, так и собственного аппарата.

Типологию государственных коммуникационных кампаний можно представить следующим образом:

– специальных структур при первых лицах государства; [c.205]

– органов регионального управления и местного самоуправления (мэрий, генеральных советов, префектур и т.д.);

– органов законодательной и судебной власти;

– политические (решение вопросов занятости, борьбы с инфляцией, уплаты налогов; развитие самоуправления, самоопределения территорий и др.);

– социальные (предупреждение заболевания СПИДом, другими инфекциями; борьба с наркоманией, табакокурением и алкоголизмом; акции солидарности с социально уязвимыми группами);

– финансово-экономические (реклама экспортных товаров и технологий; экономного расхода воды, электроэнергии и др.).

Конкретный опыт, накопленный государственными учреждениями за рубежом, показывает огромные перспективы и значимость глубоко продуманной и последовательно осуществляемой коммуникационной стратегии. Убедительным примером подобного рода является организация коммуникации в Министерстве экономики, финансов и бюджета Франции.

Служба коммуникации этого министерства была создана в 1990 г. Любопытна сама история ее становления, отражающая логику основных этапов развития контактов государства и общества ¹³. Первые специальное подразделение министерства, отвечающее за отношения с общественностью, было сформировано в [c.206] 1966 г. и называлось Службой информации. В задачи службы входили поддержание связей с прессой (аккредитация журналистов, организация пресс-конференций министров, распространение коммюнике), проведение информационных кампаний, а также издание журнала экономической информации. В 1977 г. подразделение было преобразовано в Дирекцию “паблик рилейшнз”, ставшую в 1987 г. Службой “паблик рилейшнз”. Круг обязанностей реорганизованной структуры расширился: к связям с прессой добавились проведение экспериментов, координация и финансирование инновационных мер по унификации во всех региональных управлениях министерства правил приема граждан, упрощению разного рода бюрократических процедур и ненужных формальностей, изданию буклетов и практических путеводителей для посетителей.

К началу 1990-х гг. стала очевидной узость прежней стратегии, сориентированной на выполнение нескольких разрозненных задач и слабо увязанной с общими целями деятельности министерства и общей эволюцией государственной политики. Проведенные социологические исследования показали, что традиционные “паблик рилейшнз” слабо справлялись с информированием населения о всем многообразии деятельности данной структуры и созданием ее позитивного имиджа: в глазах общества министерство выглядело, прежде всего, ревностным сборщиком налогов, но никак не органом регулирования экономики, перераспределения доходов и т.д.; работники министерства имели репутацию людей компетентных в сфере сбора налогов, но не отзывчивых и открытых обществу государственных служащих.

Ситуация усугублялась и внутренними проблемами министерства. В этот период перед всей системой государственного управления и государственной службы как Франции, так и других стран – членов Европейского союза встали неотложные проблемы административной модернизации: повышения эффективности и малозатратности госструктур в условиях постоянного бюджетного дефицита, их большей демократичности и внимательности к гражданину-клиенту, умения функционировать в контексте усиливающейся европейской [c.207] интеграции. Эту ситуацию служащие министерства воспринимали как конфликтную: налоговые инспекции жаловались на плохие условия труда; боялись остаться без работы в преддверии открытия границ таможенники (и первые, и вторые подчиняются во Франции Министерству экономики и финансов); практически все работники выражали обеспокоенность будущим, непонимание собственного места и перспектив в реформируемом министерстве.

Приступая к модернизации структуры и работы министерства, его руководство сделало ставку на развитие коммуникационного процесса как основу всей своей реформаторской деятельности. Учитывая настроения, царившие в начале 1990-х гг. среди персонала, было решено отдать приоритет внутренней коммуникации, целью которой являлось преодоление внутренних “перегородок”, разделявших работников разных отделов и рангов, создание единой министерской команды. Именно командной сплоченностью и общими ценностями силен аппарат любого государственного учреждения. Основной носитель имиджа и отдельной структуры, и государства в целом – служащие, работники аппарата. Именно благодаря коммуникации, осуществляемой ими всеми, у людей складываются те или иные представления о степени значимости данного учреждения для общества. Персонал – носитель имиджа и конкретной государственной структуры и государства в целом.

На 1991 г. в министерстве была разработана четкая коммуникационная стратегия, целью которой было обретение внутренней и внешней идентичности. Стратегия должна была реализовываться по следующим основным осям:

– у персонала должно было окрепнуть чувство принадлежности к нужной и уважаемой в обществе организации, гордости за свое министерство;

– у пользователей министерских услуг, соответственно – понимание сложности и необходимости выполнения функций, возложенных на министерство и не сводимых только лишь к сбору налогов; [c.208]

– для формирования нового имиджа министерства было решено показывать тесную связь между очень не любимой народом фискальной функцией (во Франции ее традиционно именуют “королевской миссией”) и функциями, воспринимаемыми гораздо более благосклонно – регулированием экономики, перераспределением доходов;

– в целях успешного продвижения нового имиджа следовало превратить всех сотрудников в коммуникаторов, поощряя эволюцию трудовых отношений внутри министерства, передачу на максимально низкий уровень прав и ответственности, приобщения всего персонала к процессу модернизации и развитию диалога с обществом.

Конкретными действиями, предпринятыми Службой коммуникации в отношении сотрудников министерства, были:

– выработка концепции объединяющего персонал логотипа и графической хартии идентичности, создавших единый “финансовый стиль” министерства;

– создание внутреннего ежемесячного журнала (объемом 32 страницы), получателем которого становился каждый из 180 тысяч сотрудников; задачей издания было усиление сплоченности и информированности всех занятых в системе министерства;

– налаживание систематических мониторинговых исследований настроений, мотиваций, проблем и чаяний служащих министерства;

– реформирование системы стажировок по коммуникации – знания и умения коммуникаторов должны были стать достоянием не только работников соответствующей службы;

– коренное улучшение системы внутриминистерской информации, обеспечивающей “прозрачность” и гласность деятельности всех его департаментов, прежде всего, для собственных сотрудников.

Для успешной реализации избранной стратегии нужна была обновленная структура самой Службы коммуникации. Схема ее теперь такова: [c.209]

Служба коммуникации Министерства экономики, финансов и бюджета Франции ¹⁴

Коммуникационный бум, затронувший в последние десятилетия XX века и сферу государственного управления, не только способствовал укреплению легитимности и эффективности власти, усилению демократического вектора в развитии государства и политической системы в целом, но и породил ряд требующих разрешения проблем. [c.210]

Политико-административная децентрализация и деконцентрация сопровождаются идентичными процессами и в государственной коммуникации: множится число субъектов коммуникации и “посланий”, адресуемых, зачастую, одной и той же аудитории; государственные учреждения начинают конкурировать между собой, что неизбежно оборачивается коммуникационной инфляцией. В этой связи своевременна постановка вопроса о выработке цельной стратегии государственной коммуникации; впрочем, возможность этого ставится некоторыми экспертами под сомнение.

Привыкший к высокопрофессиональным рекламе, теле– и радиоэфиру избиратель и гражданин предъявляет соответствующие требования и к коммуникации, осуществляемой государством. Это влечет за собой удорожание стоимости коммуникационных кампаний, и, следовательно, не способствует дальнейшему развитию диалога государства и общества.

Одной из самых серьезных проблем, с которой сталкивается государственная коммуникация, является стойкий негативный имидж государственной службы, чиновничьего аппарата в глазах большинства западных обществ. Постоянно ведущиеся в США исследования общественного мнения показывают: граждане, например, убеждены в том, что государственные служащие работают меньше, а получают больше, чем все остальные работающие ¹⁵:

Стабильно на протяжении десятилетий растет также число тех, кто считает, что правительство США большую часть времени делает не то, что нужно (около 65%), а число уверенных в том, что правительство действует в интересах всех граждан, неуклонно снижается (около 27%)¹⁶.

В не меньшей степени государственная коммуникация страдает и от абстрактного характера многих “посланий”, недостатка преемственности и последовательности. Многие исследователи обращают внимание и на то, что при проведении кампаний общезначимых целей государство перекладывает всю ответственность за происходящее на граждан, их неправильное поведение, обеляя тем самым собственные службы или уходя от разговора о социальных причинах общественных недугов. Дорожная безопасность, например, это проблема не только лихачества водителей, но и состояния дорог, добросовестности работы ГАИ; предупреждение инфекций зависит не только от осторожности граждан, но и от стерильности шприцов, качества сывороток, профессиональной ответственности работников медицинских учреждений и т.д. Поэтому информирование и мобилизация общества, поиск путей вовлечения граждан в управление не должны приводить к самоустранению государства от решения государственных же по своей сути проблем. При всем своем влиянии на общественное мнение СМИ не в состоянии [c.212] самостоятельно справиться со СПИДом или наркоманией.

Одним из дискуссионных среди специалистов является и вопрос о наиболее эффективной модели организации государственной коммуникации. Должны ли ею заниматься специально создаваемые в государственных учреждениях структуры или дело предпочтительнее поручать независимым рекламным агентствам, консалтинговым фирмам и т.д.? Оба варианта имеют право на существование. Как уже отмечалось, функционирование государственных коммуникационных служб, берущих на себя функцию не только заказчика, но и исполнителя кампаний, необходимо тогда, когда государственное учреждение не хочет зависеть от, скажем, недобросовестных журналистов, тенденциозно настроенных СМИ и т.д. В то же время следует помнить, что государственная коммуникация рискует в этом случае оказаться старомодной и провинциальной, а следовательно, несостоятельной. Как бы велика ни была разница между рекламой коммерческой и рекламой социальной, последняя должна делаться на том же профессиональном уровне, что и первая, использовать современную стилистику, новейшие аудиовизуальные методы, быть зрелой и утонченной. Сегодня многие западные эксперты посмеиваются, вспоминая “правительственную коммуникацию” начала 1970-х гг.: сидя, не шелохнувшись, за массивными столами в своих кабинетах и не отводя глаз от объектива, министры долго и серьезно рассказывали телезрителям о достижениях своих ведомств. Этот бюрократический стиль был быстро отброшен, ибо не воспринимался на фоне быстро прогрессировавшей коммерческой рекламы и клипов, а превращение рекламистов в чиновников весьма плачевно сказывалось на их талантах. Наиболее приемлемым вариантом организации коммуникации является, видимо, сотрудничество государства-заказчика и независимого исполнителя-профессионала.

Известно, что в государственном управлении за рубежом активно используются заимствованные из классического маркетинга методы изучения общественных потребностей. Обычным мероприятием является, например, проведение социологического опроса накануне муниципальных выборов с целью определения [c.213] степени удовлетворенности жителей различными сторонами жизни муниципального округа (работой транспорта, уборкой мусора, жилищными условиями, качеством работы администрации, условиями парковки, наличием “зеленых зон”, школ, детских садов и проч.). В анкетах также фигурируют вопросы относительно проблем, которые граждане считают наиболее актуальными; чаще всего, таковыми называют благоустройство городских территорий, улучшение экологической обстановки и т.д. При проведении общенациональных опросов обязательно ставятся (кроме удовлетворенности материальными условиями жизни) вопросы, касающиеся работы правительства в целом и отдельных государственных служб, степени их открытости, демократичности, умения общаться и сотрудничать с гражданами.

Применяя маркетинговые подходы и методы, государство преследует двоякую цель: быть “тягачом” и прицепом одновременно. Это значит, что, с одной стороны, изучается рынок, выясняются потребности и запросы граждан-клиентов; с другой стороны, государство стремится доводить до общества те идеи, цели и проекты, которое оно само считает первоочередными (например, строительство Европейского союза) мобилизуя сторонников, влияя на политическое поведение и выбор граждан. Даже применяя в широких масштабах анкетирование, управленцы не забывают о том, что строить политику на одних опросах невозможно, так как интересы граждан противоречивы : одни считают приоритетной задачей разбивку зеленых лужаек, другие – устройство автостоянок или подземных гаражей; одни озабочены сохранением тишины, другие – организацией молодежного досуга. Трудно совместить создание дополнительных рабочих мест и экологическую безопасность, снижение налогов и расширение социальных программ. Именно потому, что интересы людей конкурентны, порой взаимоисключающи, органы власти и государственного управления призваны руководствоваться не только сигналами, подаваемыми рынком, но и высшими политическими и моральными ценностями.

Эволюция государственного управления в последние десятилетия идет от внедрения отдельных маркетинговых технологий к формированию новой управленческой [c.214] парадигмы; от эпизодической рекламы политико-управленческого товара к изменению философии управления, которое трансформируется из преимущественно силового в преимущественно “убеждающее”. Именно поэтому коммуникация и маркетинг – один из рычагов превращения сугубо бюрократического, административного управления в управление современное, политико-административное. [c.215]

1 См.: Kelly S., Jr. Professional Public Relations and Political Power. – Baltimore, 1956.

5 См. также: Крылова Н.С. Английское государство. – М., 1981; Правительство, министерства и ведомства в зарубежных странах. – М., 1994; Центральный аппарат государственного управления капиталистических стран. – М., 1984.

10 См.: Revue francaise d'adnunistration publique. – 1991. – № 58. – Р. 217-225.

12 Zmor Pierre. La communication publique: le pari de l'authenticite. // Revue franaise d'administration publique. – 1991. – № 58. – P. 187-199.

13 Раздел написан по материалам выступления директора службы коммуникации Министерства экономики, финансов и бюджета Франции Бернара Кандиара в журнале “Revue franaise d'administration publique”, 1991, № 58. Р.217-225.

15 Цит. по: Downs G.W., Larkey P.D. The Search for Government Efficiency. – New York, 1986. P. 11.

Кто работает больше?
Вопрос: “Кто, по Вашему мнению, работает больше – служащие государственных учреждений или те, кто выполняют схожие функции в негосударственных структурах?”
Государственные служащие Служащие негосударственных учреждений Работают одинаково Не знаю	14% 60% 17% 9%	[c.211]
Кто получает больше?
Вопрос: “Считаете ли вы, что государственные служащие получают большую, меньшую или примерно такую же заработную плату, по сравнению с теми, кто, выполняют схожие функции в негосударственных структурах?”
	Январь 1983	Сентябрь 1978
Получают больше Получают меньше Получают одинаково Не знаю	55% 10% 22% 13%	56% 8% 24% 12%

Библиотека Михаила Грачева

предыдущая