Морозова Е.Г.

Политический рынок и политический маркетинг:

концепции, модели, технологии

М.: “Российская политическая энциклопедия” (РОССПЭН), 1999. – 247 с.

Красным шрифтом в квадратных скобках обозначается конец текста на соответствующей странице печатного оригинала указанного издания

III. РЫНОЧНАЯ ПАРАДИГМА РАЗВИТИЯ
ПОЛИТИКО-АДМИНИСТРАТИВНОГО УПРАВЛЕНИЯ

2. Рыночный вектор административной модернизации

Рынок с его концепциями, технологиями, эффективностью является непреходящим вызовом теории и практике государственного управления на пороге XXI века. Терминологически рыночный подход к административным реформам оформляется по-разному: стратегия реформирования называется менеджментом, маркетингом, коммуникацией, а процесс реформирования обозначается как поиск совершенства, новое государственное управление, демократизация управления и т.д. Остается бесспорным одно – рыночная, маркетинговая составляющая – непременная характеристика содержания и форм модернизационного процесса в административной области.

С начала 1980-х гг. практически во всех развитых демократиях – Великобритании, США, Франции, Японии, скандинавских странах – началась эпоха, получившая название “административной реформации”, т.е. всеобъемлющих и принципиальных изменений в сфере государственного управления и государственной службы.

Как известно, в авангарде реформаторского процесса шла Великобритания, где еще в 1960-е гг. ставился вопрос о необходимости перехода от администрирования к менеджменту и где с приходом к власти правительства М. Тэтчер была осуществлена серия мероприятий по внедрению принципов рыночной экономики в деятельность государственных учреждений: осуществлена приватизация части предприятий госсектора, внедрены в управление конкурсный тендер, подряд, выпущены ваучеры на образование, осуществлена известная инициатива “Next Steps” и многое другое. [c.215]

Справедливости ради следует отметить, что не менее Великобритании административным реформированием были озабочены США, традиционно считавшиеся лабораторией управленческих новаций для всего западного мира. Там еще в 1910-е гг. губернаторы ряда штатов стали задумываться над проблемами экономии и эффективности управления, разрабатывать способы сокращения государственных расходов и внедрения передовых управленческих технологий. В 60-е гг. с помощью управленческих новаций в США пытались бороться с бедностью. В 70-е гг. администрация Р. Никсона проводила интересные эксперименты по установлению гарантированного государством минимума доходов, определению новых методов оценки эффективности государственных программ. В годы президентства Дж. Картера была осуществлена масштабная реформа федеральной администрации, преследовавшая цель сформировать у госслужащих дух предпринимательства и инициативы, присущий частному сектору ¹.

Мнение о государственной администрации как поставщике услуг для общества начало завоевывать Северную Европу, принявшуюся сокращать размеры госсектора, создавать специальные структуры для проведения административных реформ. В Ирландии был подписан договор, предусматривавший “фундаментальные структурные реформы” отношений между правительством и партнерами, представляющими общество. Нидерланды предложили широкую программу реформ с лозунгом “С меньшим числом госслужащих добиться лучшего качества”. Австрия передала некоторые функции госсектора частным фирмам. Новые политико-административные полномочия получали общины и регионы Бельгии. “Глобальная стратегия реформ” была объявлена в Италии, административная модернизационная программа – заявлена в Греции. В Испании правительство провело необходимые институциональные изменения и достигло соглашения с [c.216] профсоюзами в деле проведения административных реформ ². Стала отказываться от классической системы принятия решений даже Япония.

Любопытно отметить, что административные реформы осуществлялись правительствами разньк политических ориентации. И если первыми здесь были консерваторы Великобритании, Греции, Норвегии, то вскоре за ними последовали коалиционные правительства ФРГ, Италии, Нидерландов, а также пришедшие к власти левые силы в Испании, Швеции, Франции.

Мир вошел в эпоху административных реформ. Какие обстоятельства способствовали этому?

Самым мощным фактором реформ был рост государственного долга и бюджетного дефицита, что непосредственно отражалось на бюджете всех государственных учреждений. Образной констатацией этого в конце 70-х гг. стал выдвинутый британскими консерваторами слоган “Партия завершена” (the party is over), нашедший затем своеобразное продолжение в лозунге итальянских реформаторов середины 90-х гг. – “Праздник закончен” (la festa e finita)³.

Финансовые трудности, как уже говорилось, были выражением глубокого кризиса, охватившего социальное государство, классическое индустриальное общество и адекватную им административную систему управления.

Повсеместно стал ощущаться фактор рынка, частного сектора. С одной стороны, частный сектор демонстрировал современный уровень сервиса, с которым люди неизбежно сравнивали сервис государственный – естественно, не в пользу последнего; в обществе крепло убеждение в том, что государство дает неадекватные ответы на “вызовы” времени – прежде всего в таких сферах, как медицинское обслуживание, образование, жилищное строительство, обустройство городских территорий и т.д. Мощно заявив о себе в сфере услуг, частный сектор при этом не только был “неблагоприятным фоном” для государства, но и реально внедрялся в некогда монополизированные [c.217] последние области, составлял конкуренцию государственным учреждениям.

Повсеместно действующим фактором изменений стала также так называемая “революция менеджеров”, поставившая под вопрос традиционные процедуры, технологии и стили управления. В преддверии XXI века обнаружилось, что высокоцентрализованные, жестко структурированные государственные учреждения, связанные многочисленными путами и ограничениями, которые возникли в период становления массового конвейерного производства, насаждения единообразия и патерналистской культуры управления, не имели будущего. В новых условиях требовались гибкость, персональная ответственность, возможность реализации индивидуального выбора ⁴. Традиционное государственное управление, известное своей приверженностью инструкциям, правилам, процедурам, неминуемо стало рассматриваться как ущербное и безнадежно устаревшее.

Существенными факторами административного реформирования стали также:

– бурное развитие современных информационных технологий, усилившее взаимосвязь между телекоммуникацией, формированием компьютерной базы данных и услугами, создаваемыми в государственных офисах;

– усиление демократического давления на государство; общество стало требовать большей открытости и прозрачности госаппарата, более активного участия граждан в его функционировании.

Следует отметить, что выдвигаемые к государству требования зачастую носили противоречивый характер. Так, требование большего профессионализма или быстроты принятия управленческих решений контрастировало с лозунгом “репрезентативной бюрократии”, т.е. большего представительства в госструктурах женщин, этнических меньшинств, инвалидов, короче – с требованиями демократизации и большего политического участия ⁵. [c.218]

Коренной же причиной перехода к реформам государственного управления и государственной службы была, безусловно, разделяемая практически всеми слоями и группами общества глубокая неудовлетворенность бюрократическим управлением со всеми свойственными ему характеристиками: затратным характером, неэффективностью управления, отчужденностью от него граждан.

Во всех странах, независимо от национальной специфики, административная реформа поставила своей целью трансформацию философии и культуры государственного управления в соответствии с лозунгом “сделать управление разновидностью бизнеса”. Везде речь шла о необходимости внедрения в госсектор духа предприимчивости, инициативы, заботы о клиенте в противовес старой бюрократической культуре управления. Именно в “терминах рынка” формулировали главную цель государственных административных реформ и английские консерваторы, и шведские социал-демократы – “освободиться от старой легалистской культуры”, “перейти от культуры власти к культуре сервиса”⁶.

Концепция государства как ориентированной на потребителя сервисной организации служит инструментом административных реформ во всех без исключения странах. Видный теоретик административной реформации М. Бэрзлей ставит в этой связи вопрос о главных различиях между традиционным (бюрократическим) и новационным (постбюрократическим) стилями государственного управления. Они, по его мнению, сводятся к следующему:

– бюрократическое учреждение фокусирует внимание прежде всего на собственных потребностях и перспективах, а постбюрократическое – на потребностях и перспективах потребителя;

– бюрократическое учреждение базируется на четком распределении ролей и ответственности между работниками, постбюрократическое – на сплоченности работников, действующих как одна команда;

– бюрократическое учреждение оценивает свою деятельность по объему освоенных ресурсов и [c.219] количеству выполняемых задач, постбюрократическое – по результатам, представляющим ценность для потребителей; первое контролирует “вход” (затраты), второе – “выход” (ценности);

– бюрократическое учреждение неукоснительно соблюдает раз и навсегда установленные процедуры, постбюрократическое меняет алгоритм действий внутри своей операциональной системы при изменении требований, предъявляемых к производимым им услугам;

– бюрократическое учреждение начинает деятельность с объявления о своей политике и конкретных планах, постбюрократическое – с установления двусторонней коммуникации с потребителями для уточнения или пересмотра ранее сформулированной стратегии;

– бюрократическое учреждение отделяет аналитическую работу от непосредственного обслуживания клиентов, а постбюрократическое стимулирует осмысление именно работниками “первой линии” возможностей для улучшения работы с клиентами ⁷.

Встреча во времени всех факторов административного реформирования – идейно-теоретических, политических, экономических, технологических и психологических – предопределила наступление новой исторической эпохи в истории государственного управления. В то же время каждая страна по-своему реагировала на сложившуюся ситуацию, находила собственный вариант перестройки административно-политической системы в соответствии с имеющимися потребностями и возможностями.

Одними из первых заговорили о реформах шведы. Это было неудивительно с учетом той роли, которую в Швеции играет государство – прежде всего, в сфере социальной политики. Не меньшую, кстати, роль в этой стране играют мощные общественные противовесы государству в лице профсоюзов, политических партий, различного рода ассоциаций, которые и стали инициаторами движения реформ.

На рубеже 1970-80-х гг. в Швеции пришли к выводу, что большой бюджетный дефицит, удушающая [c.220] налоговая система несовместимы с необходимостью интеграции национальной экономики в общеевропейскую, увеличением капиталовложений в промышленность для обеспечения конкурентоспособности национальных товаров. Обнаружилось также, что увеличение набора услуг, оказываемых государством обществу, привело к потере общественного контроля за деятельностью госучреждений и растущему несоответствию между декларируемыми государством целями и получаемыми результатами. Заметно ослабла в этот период внутренняя мотивация госслужащих: в условиях полной занятости населения и возможности для квалифицированного специалиста найти работу в частном секторе стало трудным сохранять привлекательность госслужбы для опытных и талантливых менеджеров; многие из них сами стали публично критиковать шведскую бюрократическую модель государственного управления и уходить в частный сектор, дававший им большие возможности для самореализации.

Интересно отметить следующий момент, характеризующий особенности шведского подхода к реформе государственного управления. Вместо того, чтобы идти по пути США или Великобритании, сокращавших в те годы размеры госсектора, ослаблявших роль государства, шведы не стали разрушать ставшую для них традиционной парадигму развития. Они избрали стратегию не разрыва с прошлым, а только лишь изменений при сохранении преемственности. В окончательном виде эта стратегия была сформулирована в 1985 г. социал-демократическим правительством У. Пальме. Преемственность касалась, прежде всего, укорененных в обществе ценностей – социального равенства и справедливости; всеобщая приверженность им не позволяла просто разрушить прежнюю систему – необходимо было ее тонко и осторожно перенастроить. Так, например, если в британском эксперименте на передний план реформ были вынесены приватизация и государственное дерегулирование, то в шведском – привнесение в государственное управление опыта и технологий частного сектора.

– ориентация на “клиента” и на качество предоставляемых услуг; следует подчеркнуть, что слова “услуга”, “обслуживание” не несут в шведском языке того [c.221] несколько уничижительного оттенка, который присутствует, например, в русском языке и является психологическим препятствием для самоотождествления государственных служащих, работников государственных предприятии со сферой обслуживания;

– практика децентрализованного менеджмента, нацеленного на четко сформулированные “бизнес-идеи”;

– осознанное обществом желание улучшить систему социального контроля за принятием государственными органами политико-стратегических решений;

– внедрение гибких и партисипаторных методов управления, ориентированных на учет индивидуальных ситуаций “клиентов”⁸.

Сформулированная в 1985 г. и принятая на вооружение Департаментом государственной службы шведская программа административных реформ включала следующие пункты:

1) управленческую децентрализацию и расширение самостоятельности местных администраций; суть этого мероприятия состояла в том, чтобы освободить средние и низшие эшелоны управления от чрезмерного давления центра, дать им возможность действовать инновационно, при четком формулировании собственных целей.

В соответствии с этим подходом в стране были ликвидированы некоторые центральные ведомства, сокращено количество чиновников, упрощена процедура контроля над нижестоящими организациями: число работающих в Министерстве просвещения, например, уменьшилось с 1 тысячи до 300 человек; количество инструкций, определявших “кодекс поведения” местных отделений этого ведомства, уменьшилось наполовину; было освобождено пространство для внедрения новшеств в работу образовательных учреждений на местном уровне;

2) поощрение в системе государственного управления конкуренции с частным сектором, создание в государственных учреждениях “рыночных ситуаций”. Это осуществлялось через: [c.222]

– стимулирование конкуренции в тех секторах, где это было оправдано;

– более систематичное вовлечение граждан-“клиентов” в деятельность низших и средних эшелонов власти и управления (каждая администрация сформировала собственный общественный “совет по ориентации”);

– постоянно ведущийся руководителями администраций среднего и низшего звеньев поиск перспективных направлений предложения услуг, способов их производства и рекламирования – зачастую в сотрудничестве со структурами частного сектора;

3) на уровне центральной администрации главное реформаторское усилие было сосредоточено на внедрении менеджмента (большей внутренней децентрализации и эффективности) и обеспечении лучшего политического контроля за деятельностью чиновничества ⁹.

Достоинствами шведского опыта проведения административных реформ стали четкая стратегия действий, подключение ресурсов общественной системы в целом – реформирование государственного управления стало делом не только самих чиновников, но и всего общества. Кроме того, в отличие от США и Великобритании в Швеции не устраивали гонений на собственных управленцев.

Не менее оригинальной представляется и японская модель реформирования, хотя исключительные социально-экономические успехи этой страны в послевоенные десятилетия, казалось, гарантировали ее от административных революций и реформации. Несмотря на достижения, японское общество – прежде всего в лице своей правящей элиты – продемонстрировало понимание необходимости глубокой административной реформы именно для того, чтобы благополучие и процветание Японии не закончились в конце XX века.

Спецификой страны является, как известно, высокая степень интегрированности японского общества: все важные изменения в нем возможны только на основе консенсуса. Вызревают реформы неспешно, [c.223] путем постепенного достижения взаимопонимания между элитой и обществом. Зато потом готовность к изменениям приобретает характер всеобщей воли – настолько мощной, что аккумулированная энергия компенсирует потери во времени. Этот сугубо японский способ развития характеризует и ход административной реформы: в стране сложился консенсус относительно того, что для успешного вхождения в XXI век страна должна изменить стратегию, методы и даже философию государственного управления. И это при том, что японский чиновник слывет образцом эффективности, дисциплинированности, преданности делу ¹⁰.

Характерными для японской реформы были следующие моменты:

– началу реформы предшествовали широкие, в том числе интеллектуальные, дискуссии в среде японского истеблишмента: в результате была осуществлена серьезная концептуализация назревших изменений;

– во главе процесса административной модернизации встал сильный и популярный политик, будущий премьер-министр С. Накасонэ, привлекший в свою команду реформистски настроенных высокопоставленных чиновников и современно мыслящих промышленников; приход последних изменил традиционное для страны соотношение сил в правящей верхушке;

– реформы начались со вполне конкретных мероприятий: приватизации традиционных государственных монополий – железнодорожного транспорта, табачной промышленности, телефонной связи; затем был заторможен рост расходов на здравоохранение, сокращены затраты на содержание чиновничества (как и численность последних); продажа акций государственной телефонной кампании позволила очень быстро оздоровить финансы; улучшение системы сбора информации, координации в госаппарате улучшили качество его функционирования.

Начало японским реформам было положено в 1981 г. созданием комиссии Ринко, которая должна была решить две конкретные задачи: оздоровить финансовую систему без увеличения налогов и переосмыслить роль государства в обществе. Большое [c.224] внимание было уделено составу комиссии – в нее вошли преяставители частнопромышленного сектора, университетской профессуры, профсоюзов, СМИ. Комиссия не замкнулась на созерцании японской неповторимости я уникальности – ею был глубоко изучен опыт деятельности гуверовской комиссии, занимавшейся схожими проблемами в США 1950-х гг. Кстати сказать, результаты работы гуверовской комиссии были не слишком блестящими и японцы не преминули учесть ее негативный опыт: они поняли, например, всю важность серьезной подготовительной работы для проведения административной реформы и создания в этой области общественного консенсуса.

Результатом работы комиссии было выдвижение 4-х лозунгов:

1) приспособить государственное управление к требованиям времени по образцу частного сектора;

2) провести глобальную реформу государственной службы;

3) оценивать достижения администрации по тому, насколько уменьшились затраты государства (экономия средств) и увеличилась удовлетворенность потребителей услуг;

4) повышать доверие к администрации в общественном мнении, показывая и объясняя, как она проводит реформы.

Следует подчеркнуть, что реформа в Японии носила не просто административный, а политико-административный характер. Административная реформа способствовала развитию политической системы: предоставляемые комиссией Ринко доклады (всего их было 5) обсуждались в руководстве правящей Либерально-демократической партии, а затем и на парламентских сессиях. Политическую поддержку реформе обеспечивал и сам премьер С. Накасонэ. В 1983 г. комиссия прекратила существование, причем была обеспечена Преемственность посредством создания новой комиссии, занявшейся реализацией сформулированных выше задач. Руководил обеими комиссиями известный И уважаемый в стране предприниматель, г-н Доко.

Следует подчеркнуть важную роль. Характер реформ Накасонэ был “прозападным”: упор делался на Индивидуальное потребление благ, рационализацию, экономическую и социальную дерегламентацию со [c.225] стороны государства, децентрализацию. Поэтому обществу понадобилось время, чтобы “переварить” новшества: после периода интенсивных реформ (1981–1986 гг.) наступило некоторое затишье. Оно имеет все шансы прерваться при новом затяжном обострении бюджетного дефицита.

Главные уроки японского опыта сводятся к следующему:

– в комиссии Ринко были собраны как пропоненты реформы (представители частного сектора), так и ее потенциальные оппоненты (чиновники, профсоюзные лидеры), а также нейтральные фигуры (профессура);

– японцы использовали прежде всего личностный фактор, а только затем – институциональный;

– не возникло ситуации, когда пришедшие со стороны бизнесмены или научные работники пришли в государственное управление и стали учить чиновников, как надо правильно работать (именно так поступили американцы);

– японцы не боялись “потерять время” на осмысление и объяснение проблемы; они не торопились переходить к практическим решениям, “поспешали медленно”; так, приватизация телекоммуникаций заняла около 5 лет;

– для информирования общественности широко использовались СМИ ¹¹.

Чем выделяются на фоне европейского и азиатского опыта административные реформы США? Традиционно, как уже отмечалось, именно эта страна поставляла всему миру новые концепции, теории и технологии управления.

Важным этапом в истории государственного управления США стали два срока президентства Р. Рейгана. Результатом его борьбы за рационализацию деятельности госаппарата (тема критики дорогостоящей и неэффективной вашингтонской бюрократии была одной из главных в ходе его первой избирательной кампании) стало:

– развитие “нового федерализма”, т.е. значительное расширение функций и полномочий [c.226] администраций штатов и соответствующее сокращение масштаба управленческой активности федерального центра;

– принятие в 1981 г. Omnibus Reconciliation Act – документа, содержащего программу значительного сокращения государственных расходов (на 90 млрд. долларов в год); были аннулированы 60 федеральных программ субвенций; 70 других программ были консолидированы в 9 основных проектах;

– утверждение в 1982 г. “федералистской инициативы”, содержание которой сводилось к перераспределению компетенции в социальной сфере между властями центра и штатов, аннулированию федеральным правительством 45 государственных программ в области развития образования и общественного транспорта.

Ослабление регламентационного и финансового вмешательства центра в дела штатов поначалу вызвало замешательство администраций и губернаторов штатов, на которых обрушилась вся тяжесть управления – например, сферой образования. Впоследствии же произошло высвобождение местной энергии и инициативы; этим особо отличились губернаторы-демократы, например, Майкл Дукакис – губернатор Массачусетса, добившийся образцового управления своим штатом. Особенностью опыта США было то, что модернизация госсектора и госслужбы осуществлялась именно на уровне штатов в соответствии с логикой “нового федерализма”: выпускники университетов и школ государственного управления стали стремиться устроиться на работу не в федеральные, а именно в региональные и даже муниципальные управленческие структуры ¹².

Что же касается высшего уровня государственного управления, то там была внедрена инициатива Regulatory Review: на уровне администрации президента проверялись процедуры регулирования, регламентации, действующие на федеральном уровне. Целью этого было обеспечение лучшей координации деятельности правительства и контроля за бюджетными расходами. Созданный механизм был использован президентом Рейганом для общей дерегламентации и уменьшения роли государства, что стало весьма ощутимым уже в [c.227] 1960-е – 70-е гг., когда было образовано большое число федеральных агентств.

Команда, пришедшая в январе 1981 г. вместе с Рейганом в Белый дом, была преисполнена решимости очень быстро и очень значительно снизить налоговое бремя и сократить бюджетные расходы. Инструментом этой реформы стало специальное учреждение (Office of Management and Budget) во главе с Д. Стокманом. Главные результаты его деятельности были таковы:

– для достижения поставленных целей были использованы скорее технократические, чем политические методы, создавшие в госаппарате недовольство и сопротивление;

– вся деятельность данного ведомства концентрировалась на бюджетном контроле в ущерб собственно менеджменту, учету важности организационного и человеческого измерений административной реформы; многие политики демонстрировали тогда узкоэкономический подход, стремясь к “экономии во что бы то ни стало”, простому сокращению, урезанию и прочим грубым процедурам.

Созданная в целях концептуализации реформы комиссия Грейса (по имени ее председателя, бизнесмена Дж. П. Грейса) состояла исключительно из представителей частного сектора. Ее рекомендации ставили только количественные цели и совершенно не учитывали мотивов человеческого поведения, объективных требований административной деятельности, политического контекста реформы. В результате эти рекомендации оказались бесполезными. В довершение промахов при осуществлении реформы был практически проигнорирован Конгресс США, не преминувший отомстить исполнительной власти – тем более, что Конституция предоставляла ему для этого большие возможности. В итоге реформе воспротивились и политики, и чиновники, и общество.

Уверившись в неспособности администрации справиться с задачей налаживания “хорошего управления”, общество взяло эту функцию на себя: ряд бывших высокопоставленных политиков и управленцев – президенты университетских советов, отставные президенты (Дж. Форд), министры (Р. Макнамара), конгрессмены (У. Мондейл), представители частного сектора и [c.228] профсоюзов – создали собственную структуру – Национальную комиссию по государственной службе, предложения которой учитывали и человеческий фактор, и необходимость эффективного менеджмента в госсекторе, подготовки кадров. К работе также подключились'Национальная академия государственного управления, Школа им. Дж. Кеннеди при Гарвардском университете и другие учебно-научные центры.

Впоследствии ряд ошибок первого этапа реформ был исправлен. В 1986 г. была принята инициатива Management Review Process, создан ряд структур, контролировавших, как государственные учреждения ведут изучение рынка, совершенствуют менеджмент и проч. Однако особою успеха и эта деятельность не имела, потому что главной проблемой по-прежнему оставался бюджет ¹³.

Описанные выше национальные модели преобразований в сфере государственного управления демонстрируют значительные различия в подходах, содержании, методах административных реформ. Если в одних странах реформы диктовались преимущественно сиюминутными бюджетными трудностями и были ограниченными по масштабам и глубине предпринятых шагов, то в других речь шла о систематических изменениях, выходящих за рамки чисто технологических новшеств. Размахом и основательностью отличаются реформы в Великобритании, Швеции, Франции, а также Испании, Италии. В последнем случае реформы приобретают политический характер, что выражается в изменении сущности государства, его взаимоотношений с обществом, перераспределении власти и ресурсов в пользу негосударственных структур, среднего и нижнего этажей управления. Основательно выражена и демократическая составляющая реформ, сопровождающихся расширением участия граждан – особенно на нижних этажах принятия решений. В одних странах реформы носили резко критический по отношению к государству характер (Великобритания, США), в других – умеренно критический, не разрушавший укоренившейся системы управления (Швеция, Япония). Для одних стран реформы были порождением причин [c.229] эндогенного свойства, для других – экзогенного (Япония нуждалась в преодолении изоляции от внешнего мира; страны южной Европы – в приобщении к европейскому рынку и т.п.).

Однако при всем многообразии национальных моделей реформ их магистральным направлением стала ориентация на законы и философию рынка. Эта ориентация выражалась в двух конкретных моментах:

1. Усиление рыночной конкуренции для государственных учреждений и предприятий госсектора. В сфере производства речь шла о внедрении механизма банкротства, лишении госпредприятий различных привилегий, их приватизации и т.д. В сфере предоставления услуг государством (здравоохранение, просвещение и т.д.) использовались, как уже отмечалось, децентрализация управления, сама по себе порождающая конкуренцию между идентичными структурами, управляемыми различными эшелонами административной иерархии; введение прямой оплаты государственных услуг их конкретными пользователями взамен всеобщего налогообложения; привлечение частного или некоммерческого негосударственного секторов к предоставлению услуг; изменение способа бюджетного финансирования, когда руководитель ведомства был свободен использовать выделенные средства для покупки необходимых продукции или услуг по своему усмотрению и многое другое.

Далеко не все из перечисленных инициатив оказались реалистичными и жизнеспособными. Но некоторые стали привычным делом в сфере управления. К таковым относится, например, “тестирование рынком”. Суть дела такова: поставщик какой-либо услуги для государства обязательно должен быть поставлен в ситуацию конкуренции, которая создается путем публичного обращения к потенциальным поставщикам из частного сектора с предложением участвовать в конкурсе. “Тестирование рынком” явилось одной из составляющих программы Competing for Quality (“Соревнование за качество”), принятой правительством Великобритании в 1992 г. В ходе ее реализации обнаружилось, что императивный характер “тестирования рынком” приводит к отторжению этого новшества чиновниками. Поэтому впоследствии было решено, что государственные учреждения сами определяют [c.230] способы тестирования без навязывания им обязательной конкуренции именно с частным сектором. В настоящее время “тестирование рынком” – один из самых привычных для Великобритании способов эффективизации государственного управления. К 1994 г. тестирование рынком поставило на конкурентную основу замещение 25 тыс. рабочих мест в системе государственной службы, а также поставку продовольствия в государственные структуры, их компьютерное и транспортное обслуживание, ремонт и техническое обслуживание подразделений Королевского флота и воздушных сил, печатание паспортов и т.д. Недавно там было объявлено о намерении правительства подвергнуть рыночному испытанию даже службы, занятые подготовкой проекта нового налогового законодательства. В этой связи некоторыми специалистами был поставлен вопрос: а существуют вообще какие-либо управленческие функции, которые должны в обязательном порядке осуществляться только государственными чиновниками ¹⁴.

2. Обеспечение клиенту реального права голоса при невозможности выхода из ситуации монополии производителя.

Все механизмы, задействованные для усиления соревновательности в производстве государством продуктов и услуг, создают потребителю возможность выбора и, следовательно, выхода из ситуации, навязываемой монополистом. Однако далеко не все производимые государством товары и услуги могут иметь других производителей. К таковым относятся национальная и экологическая безопасность, законодательство и судебная система, совокупность благ, являющихся по определению общественным достоянием (все естественные леса, реки и т.д.), общезначимые ценности (гражданская активность, забота об уровне и продолжительности жизни, высоких профессиональных и моральных нормах, развитии культуры и науки и т.д.), система общественных коммуникаций. [c.231]

Хотя ни в одном из перечисленных случаев государство не может рассматриваться как абсолютный монополист, на деле оно таковым является. Поэтому, не имея возможности “выхода”, т.е. получения альтернативного государственного источника предоставления вышеперечисленных услуг, потребитель должен иметь, по крайней мере, право голоса. Оно обеспечивается следующими механизмами:

– созданием таких государственных институтов управления общими благами (в сфере экологии, природных ресурсов и т.д.), в деятельности которых обеспечивались бы участие и согласие граждан на принимаемые меры;

– укреплением институтов гражданского общества, неправительственных организаций и структур – прежде всего для защиты гражданских ценностей.

Во всех случаях обществу-рынку необходимо располагать механизмами, позволяющими быть услышанными, реализовывать свое право на политическое участие. Существование и эффективность этих механизмом напрямую зависят от информированности общества, способности государственных институтов проводить открытую информационную, коммуникационную политику.

Конкретным примером того, как государственные учреждения дают клиенту возможность быть услышанным, является принятие в 1991 г. в Великобритании Хартии гражданина. Что представляет из себя Хартия? Речь идет о рассчитанной на 10 лет программе совершенствования деятельности государства по предоставлению благ гражданам Соединенного королевства.

1) установлены четкие, контролируемые общественностью, нормы предоставления услуг, на которые гарантированно могут рассчитывать индивидуальные пользователи;

2) реальные результаты работы различных государственных учреждений доводятся до сведения общественности;

3) обеспечены информирование общественности о текущих делах учреждений и ведомств, гласность в их деятельности; официальная информация является исчерпывающей, точной, понятной; приоритетные сюжеты информации – сколько “стоит” данное [c.232] учреждение обществу, насколько оно эффективно, кто конкретно ответственен за выполнение конкретных функций;

4) потребителю государственных услуг гарантирована свобода выбора там, где это в принципе возможно; при этом госучреждения проводят регулярные консультации со своими клиентами: решения, касающиеся норм предоставления услуг, принимаются с учетом мнений и приоритетов пользователей;

5) установлено, что такие качества госслужащих, как обходительность и готовность к оказанию услуг, должны проявляться в любой момент и по отношению ко всем гражданам; при этом чиновники должны быть легко идентифицируемы, благодаря носимым ими карточкам с именами и фамилиями;

6) определено, что в случае ошибок или несоблюдения норм представления услуг чиновники обязаны принести гражданам извинения и объяснить причину происшедшего; они также должны найти быстрое и эффективное решение проблемы клиента, предусматривающее – в случае необходимости – возмещения понесенных им убытков; установлена и обнародована процедура подачи жалоб гражданами, ее соблюдение контролируется независимой рабочей группой;

7) предоставление услуг государством должно быть эффективным и малозатратным, не выходить за рамки бюджетных ассигнований и демонстрировать наилучшее соотношение между качеством услуги и ее ценой;

8) оценка деятельности учреждений, занятых предоставлением услуг от имени государства, должна быть предметом работы независимых структур ¹⁵.

Обобщенно результаты выполнения британской Хартии гражданина выглядят следующим образом:

– в стране разработано около 40 специализированных хартий, посвященных всем основным видам оказываемых государством услуг: в этих документах фиксируются нормы, применяемые в сфере предоставления конкретной услуги, и способы обжалования действий государственных служащих; каждая хартия [c.233] является объектом постоянного совершенствования; ее актуализированные версии публикуются ежегодно;

– усилились прозрачность и открытость государственных учреждений, служащие которых стали лично ответственными перед клиентами; если до принятия хартии родители учащихся государственных школ не имели формального права на получение полной информации о положении школы в целом, то теперь эта информация общедоступна; широко публикуются имена членов британского кабинета, процедурные правила назначения и смещения министров; облегчен доступ к государственным регистрам;

– покончено с анонимностью чиновников, находящихся в прямом контакте с гражданами; потребители услуг знают теперь имена служащих, занятых управлением в сфере каждой конкретной услуги;

– большинство государственных учреждений регулярно проводит опросы своих клиентов и публикует результаты исследований; некоторые ведомства организуют даже своеобразные кампании “из двери в дверь”, чтобы напрямую узнать мнение граждан о своей деятельности.

Следует отметить, что британские управленцы не переоценивают значение зондажей. Они учитывают тот факт, что малоопытный клиент может попасть под влияние недобросовестного поставщика, обладающего при этом хорошо отработанной методикой убеждения – в результате низкокачественная услуга может быть высоко оценена пользователем. Для нейтрализации этой опасности используется технология “тайного клиента”: пользователями услуг ведомства или жалобщиком “прикидываются” опытные работники этой же организации.

Рыночный вектор административной модернизации является не единственным ее ориентиром. Тем не менее именно рыночные ценности – конкуренция, клиентелизация, акцент на результат, а не на процесс управления, экономность и эффективность – определили облик современных реформ. Проведенные с большей или меньшей глубиной и последовательностью, они способствовали стиранию некогда резкого различия между частным и государственным секторами. Подготовка государственных служащих, которые предпочитают называть себя государственными [c.234] менеджерами, зачастую ведется теперь частными образовательными структурами, а некогда закрытые учебные заведения типа французской Национальной административной школы открывают двери представителям бизнеса. Нередки случаи, когда высокие государственные должности замещаются по конкурсу или на них приглашаются выходцы из частного сектора.

Реформированный государственный сектор гораздо более открыт и приветлив к своим пользователям. В нем упрощены административные процедуры (например, за счет системы т.н. “единственного окошка” – так во Франции и Италии назвали процедуру устранения нескольких подразделений внутри одной службы, в которые ранее был вынужден обращаться пользователь с одним-единственным вопросом). Реформы включают также предоставление гражданам более широкого доступа к их собственным документам и правительственной информации (акты об информации приняты практически во всех развитых странах). Везде предпринимаются усилия для улучшения имиджа администрации посредством хорошо организованных коммуникационных кампаний.

Усилия, направленные на то, чтобы сделать государственное управление разновидностью бизнеса, предприняты практически во всех странах. Однако сегодня все чаще встает вопрос: стоит ли дальше продвигаться в этом направлении? Не слишком ли узко понимается реформаторами проблема сокращения государственных расходов? Не являются ли упрощенными представления об извечной неэффективности бюрократии и неоспоримых достоинствах рынка? Вполне уместно поэтому рассмотрение проблемы “цены” рыночных административных реформ. [c.235]

1 См.: Barzelay M. Breaking through Bureaucracy: A New Vision for Managing in Government. – Berkeley, 1992. P. 37.

2 См.: Wright V. Reshaping the Stabe: the Implication for Public Administration // The Srabe in Western Europe. Retreat or redifmition? – Portland, 1994. P. 103-108.

5 См.: Spanou С. Fonctionnaires et militante: etudes des rapports entre l'administration et les nouveaux mouvements sociaux. – Paris, 1991.

6 См.: Bouretz Р., Pisier E. Le paradoxe du fonctionnaire. – Paris, 1988.

8 См.: Crozier M. Comment reformer l'Etat? Trois pays, trois strategies – Suede, Japon, Etats-Unis. Paris, 1988. P. 27-43.

9 См. подробнее: Murrey R., Ortendahl С. A Market-Oriented Administration in the Welfare State: Swedish Efforts to find a New Way. // United Nations: Selected Studies on Major Administrative Reforms. – New York, 1988. P. 52-53.

13 См.: Bowles N. The Government and Politics of the United States. – London, 1993.

14 Цит. по: Myers R., Lacey R. Satisfaction du consommateur, performance et responsabilite au sein du secteur publique. // Revue Internationale des Sciences Administratives. – 1996. – V. 62. – № 3. – P. 402.

15 См.: Walsh К. Public Services and Market Mecanisms: competitions, contracting and the New Public Management. – Basingoke, 1995.

Библиотека Михаила Грачева

предыдущая