Морозова Е.Г.

Политический рынок и политический маркетинг:

концепции, модели, технологии

М.: “Российская политическая энциклопедия” (РОССПЭН), 1999. – 247 с.

Красным шрифтом в квадратных скобках обозначается конец текста на соответствующей странице печатного оригинала указанного издания

III. РЫНОЧНАЯ ПАРАДИГМА РАЗВИТИЯ
ПОЛИТИКО-АДМИНИСТРАТИВНОГО УПРАВЛЕНИЯ

3. Противоречия и парадоксы рыночных управленческих реформ

Мировой опыт реформирования на рыночных принципах государственного управления и государственной службы выявил серьезные противоречия этого процесса и далеко не однозначные его результаты. [c.235]

Не так давно английская “Таймс” опубликовала открытое письмо одного из высокопоставленных чинов британской полиции. Ведя речь о рыночных новациях в системе найма и оплаты труда полицейских, автор писал: “Я пришел в полицию, движимый стремлением служения обществу и понимая финансовые издержки своего решения. Если бы я захотел воспользоваться благами рынка, то я бы такого решения не принял”¹.

Признание человека, рассматривающего свою службу государству как служение, а не бизнес, действительно наводит на серьезные размышления относительно итогов и перспектив административной реформации. Вряд ли можно безоговорочно отрицать тот факт, что государственное управление держится на ряде принципов, разрушая которые можно разрушить и само государство. Как бы подвижна ни была граница между управлением в частном и государственном секторах, она существует, как существуют управленческие ценности типа беспристрастности, объективности, карьерного продвижения чиновников на основе критерия “заслуг”, парламентской ответственности министров и многие другие, заложенные в веберовской теории бюрократии. Нанеся мощный удар по “рациональным процедурам” и “универсальным принципам” М. Вебера, современные экономические теории и питаемая ими реформаторская практика выбили почву из-под ног значительного числа квалифицированных управленцев-государственников.

Многие исследователи указывают на то, что государственная служба утратила целостность, стала дезагрегированной и фрагментаризованной вследствие децентрализации и деконцентрации управления. А это не могло не привести к отдалению граждан от государственных структур, постепенно теряющихся в сонме негосударственных или полугосударственных бюро, агентств, кампаний. Став объектом непрекращающейся критики со стороны энтузиастов рынка, лишившись традиционных правил игры, стимулов и этоса деятельности, чиновники оказались в состоянии серьезного морального кризиса и стали в значительном количестве покидать государственную службу. Это, [c.236] естественно, не могло не сказаться на качестве государственного управления ².

Очевидные просчеты реформ, проведенных в англосаксонских странах, удерживают других от немедленного изменения модуса функционирования своих административных систем. Весьма показателен в этом отношении пример ФРГ. Специфика германских реформ базируется на осознании самобытности национальной управленческой культуры, квалифицируемой как “культура государственности” в отличие от “культуры гражданского общества”, характерной для США и Великобритании ³. В Германии не торопятся отказываться от веберовской трактовки рациональности управления как рациональности законов, планов, инструкций и не сводят государственного служащего к “человеку экономическому”. Сказанное не значит, что Федеративная Республика Германия стоит в стороне от мировой административной реформации. В 1980-е гг. там, как и в других странах, осуществляли приватизацию, дерегуляцию и прочие управленческие акции рыночного характера. Однако они затронули преимущественно уровень местного самоуправления, частично – земельный. На федеральном уровне, особенно в конце 1980 – начале 1990-х гг., были заняты проблемами воссоединения; политико-административный импульс к реформированию не выходил там поэтому за рамки дискуссий об усилении отдачи от чиновничьего труда с помощью премирования ⁴.

Многие теоретики государственного управления неустанно подчеркивают ту мысль, что государство и рынок – вещи достаточно “несовместные”: государство предназначено для удовлетворения интересов коллективных, рынок – индивидуальных. По этой причине нельзя организовывать производство и продажу государственных услуг по правилам рынка. Кроме [c.237] того, по их мнению, не существует никаких исторических доказательств того, что рынок во всех ситуациях эффективнее государства. Более того, именно существование государства – непременное условие создания и существования цивилизованной рыночной экономики ⁵. Поиск эффективности целесообразно, поэтому, вести не уничтожением границы между рынком и государством, а усилением рентабельности правового и демократического государства. Оскуднение государственной казны дает знать о себе повсюду. Однако критерии эффективности, экономичности, малозатратности необходимо сочетать с укреплением легалистских и иерархических ценностей. И в ФРГ, и в Нидерландах убеждены: “меньше государства” у них не будет, потому что только оно может вплотную заняться решением проблем, от которых будет зависеть благополучие народов в XXI веке – экологией, высокотехнологичными производствами, общественной безопасностью.

Своеобразно идут административные реформы и во Франции ⁶. Их приоритетом является не удешевление государства и повышение отдачи от деятельности чиновничества, а усиление демократического характера государственного управления и организации госслужбы. От реформ французы ждут, прежде всего, большей социальной справедливости и равенства граждан перед государством, утверждения общественного интереса над частным. Проблемы эффективности, рациональности, современного государственного менеджмента привлекают внимание общественности, но – во вторую очередь. Даже давая определение эффективности государственного управления, французские теоретики административистики, предпочитают его “минимальные варианты”. Так, по мнению Жана Лека, эффективность “означает лишь то, что какое-то действие производит эффект, соответствующий намерению или [c.238] миссии агента, его совершающего”⁷. Поэтому равнять эффективность государственных учреждений и частных предприятий невозможно. Многие сферы государственного управления вообще не подвержены действию рыночных законов – прежде всего, юстиция, органы охраны общественного порядка. Во Франции не находят, например, поддержки взгляды, распространенные в Великобритании и касающиеся “партнерства” полиции и преступников или создания коммунальной (в США – культурно-национальной) полиции.

Французы резонно полагают, что эффективность не может быть одинаковой для всех государственных учреждений. Более того, эффективность одного из них может приходить в противоречие с эффективностью другого: служащий собеса заинтересован в том, чтобы удовлетворить все заявления граждан о помещении их в дом престарелых; директор последнего заинтересован в соблюдении санитарных и прочих норм для своих постояльцев.

Рынок – не панацея. Его нужно поставить на место, которое он действительно занимает – таков лейтмотив многочисленных публикаций не только немецких и французских, но также американских и английских авторов, анализирующих последствия коммерциализации и маркетизации административных реформ последней четверти нашего столетия ⁸.

Не случайно, даже в Великобритании, дальше всех зашедшей по пути реформ, в последние годы пытаются совместить ориентацию на “конечный результат”, “удовлетворенность клиента” с рядом основополагающих принципов государственного управления. В опубликованной в 1995 г. Белой книге правительства “Идти вперед к преемственности и изменениям” восстановлено понятие традиционных ценностей и предложен “кодекс поведения” государственных служащих. [c.239]

Парадоксальный стороной реформ, стимулированных практикой частного бизнеса, является то, что последний часто пытается защитить свои позиции, требуя от государства льгот, протекционизма, развитой общественной инфраструктуры, здоровой, образованной и профессионально подготовленной рабочей силы. Не менее любопытным парадоксом оборачивается уход государства из ряда секторов – в результате этого растет государственный интервенционизм в других сферах. Да и само проведение децентрализации, деконцентрации, дерегуляции и прочих мероприятий рыночного характера требует, как ни удивительно, мощной политической воли, законодательной активности государства.

Противоречивый характер носит, как уже отмечалось, сочетание таких разнородных целей административной реформации, как эффективность и демократизация. Поиск большей отдачи, продуктивности государственного управления, безусловно, конфликтует с формированием “репрезентативной” бюрократии, квотирующей должности в госаппарате для представителей всех ранее дискриминируемых им групп (женщин, инвалидов, национальных и расовых меньшинств и т.д.).

Уроки административных реформ, радикальным образом проведенных в ряде западных стран, требуют серьезного изучения российскими реформаторами. Весьма своевременным для нас является осознание того, что возможности реформирования, базирующегося только на рыночных основаниях, ограничены. Рыночные мышление, теории и технологии полезны для обеспечения разумного взаимодействия государства и общества, которое должно быть уверено: его принимают в расчет, информируют, уважают. У государства не может быть одной единственной рациональности – экономической. Ему всегда придется примирять конфликтующие между собой ценности – демократию, свободу, равенство, справедливость, эффективность.

Россия, как и любая другая страна, дает собственный ответ на вызовы времени – давление рыночных методов управления, экспансию менеджмента и маркетинга. Этот ответ будет определяться как [c.240] обозначившимися мировыми тенденциями, так и национальными традициями государственного управления, уровнем нынешнего политического, социально-экономического и нравственного развития. И если “выбор” действительно имеет благотворный эффект, оказывая давление как на частные, так и на государственные структуры, заставляя их быть более гибкими и продуктивными, если возможность “выхода” клиента из рынка является важным императивом изменений, нельзя допустить, чтобы приватизация госсектора и маркетизация государственного управления отдали неискушенных российских граждан-потребителей во власть новых “акул и пираний”. [c.241]

2 См.: Aberbach J.D. Public Service and Administrative Reform in the United States: the Volcker Commission and the Bush Administration. // International Review of Administrative Science. – 1991. – № 3. – P. 463-478.

3 См.: Konig K. Classicisme et modemisme de l'administration allemande. // Revue francaise de l'administration publique. – 1996. – № 78. – P. 252, 258.

5 См.: Downs G.W., Larkey P.D. The Search for Government Efficiency: From Hubris to Helplessness. – New York, 1986.

6 См.: Rouban L. La modernisation de l'Etat et la fin de la specificite – francaise. // Revue francaise de science politique. – 1990. – V. 40. – № 4. – Р. 521-544.

7 Leca J. L'administration entre productivite et partenariat. // L'Etat modeme et l'administration. – Paris, 1994. P. 26.

8 См.: Lucio M.M., Noon M., Jenkins S. Constructing the Market: Commercialization and Privatisation in the Royal Mail. // Public Administration. – 1997. – V. 75. – № 2. – Р. 267-281.

Библиотека Михаила Грачева

предыдущая